投资人 + EPC模式即 “投资人 + 勘察、设计、施工总承包” 模式，一般又称 “股权合作型 EPC” 模式，主要是指社会投资人与项目业主共同成立项目公司，项目公司在社会投资人协助下筹措项目建设资金，取得 EPC 工程，进行项目投资建设，并获得投资收益。

投资人 + EPC模式通常由地方政府授权地方国企作为项目实施主体，实施主体通过公开招标形式选择社会资本方，可实现 “两标并一标”，即选定的社会投资人可直接作为项目 EPC 总承包方，由实施主体与选定的社会投资人成立项目公司，由项目公司具体负责项目投融资、EPC 建设及运营等全部工作。投资人以投资理念带动工程总承包，从形式上实现 “两标变一标”，中标的社会投资人既是投资人也是施工总承包人。一方面作为投资人进行投资，获得投资收益，另一方面作为工程施工总承包企业进行项目建设，获得项目工程收益。

财金函〔2021〕40 号文提出“2014年以来，按照党中央、国务院决策部署，财政部会同有关方面坚持规范有序推进政府和社会资本合作（PPP），逐步构建“法律规范+政策保障+操作指引”三位一体的PPP全生命周期制度体系，为PPP项目规范实施提供了制度保障。但由于现行PPP管理制度法律层级和效力较低，对PPP的内涵外延、职责分工等缺乏法律层面的统一规制，当前推进PPP工作仍面临政策预期不稳、管理职责不清、程序衔接不畅等问题。同时，由于PPP监管趋严等原因，部分地方开始采用“授权-建设-运营”（ABO）、“融资+工程总承包”（F+EPC）等尚无制度规范的模式实施项目，存在一定地方政府隐性债务风险隐患。”虽未对投资人 + EPC 直接给出明确的合规界定，但透露出关键导向。

在项目合规性判断方面，若该模式导致地方财政形成固化或相对固化、滞后的且必然承担的支出责任，便存在违规举债风险。如政府在项目合同中承诺兜底收益或保证固定回报，使财政资金面临延后的刚性兑付压力，即为不合规操作。若项目立项主体为企业，资本金由企业自筹，作为企业投资项目运作，不触犯《政府投资条例》中关于政府投资项目不得垫资的规定，就具备合规基础。

投资人 + EPC 在实际操作中，实施主体通常由地方政府授权地方国企担当，再通过公开招标等合规流程引入社会资本方，且允许社会资本方兼任 EPC 总承包商，实现 “两标合一”，提升效率。

在资金管理上，构建封闭运行机制，确保资金流向与绩效考核紧密挂钩，以项目自身运营收益覆盖成本并实现盈利，杜绝财政兜底，实现自负盈亏。合同设计方面，支付条款依据项目实际绩效动态设定，规避固定滞后支付约定；风险分担条款明晰各方权责，均衡市场、技术、政策等风险分配。

（一）延期支付类：

在项目实施中，业主方（常为政府部门或其平台公司）与 EPC 总承包商约定，在项目竣工后的一定期限内分期支付工程款项。这期间，总承包商需自行垫付前期建设资金。

对于总承包商而言，面临资金周转压力，需精准测算资金成本与收益周期，确保垫资期间的财务可持续性。同时，要防范业主方因财政困境或信用风险出现延期支付甚至违约的情况，合同中应明确违约责任与支付担保措施。

（二）协助融资类：

业主方要求 EPC 总承包商协助项目融资，总承包商凭借自身信用、资源整合能力，联合金融机构为项目筹措资金。例如，总承包商向银行推荐项目，参与融资方案设计，甚至提供部分担保。

总承包商承担了融资失败风险，若融资无法落实，项目进度受阻，自身还可能背负债务担保责任。因此，在介入前要对项目可行性、业主方信用及金融市场环境进行深度评估，合同中约定融资失败的免责条款与退出机制。

（三）保证金类：

业主方在招标或合同签订阶段，要求 EPC 总承包商缴纳高额保证金，作为项目履约保证。保证金在项目顺利推进过程中按约定逐步退还。

总承包商面临资金占用成本，大量资金被锁定影响其他业务开展。需在合同中争取合理的保证金退还节点与方式，如根据工程进度分阶段退还，降低资金压力，同时关注业主方保证金管理的透明度与安全性。

“投资人+EPC”模式，即“投资人+设计、采购、施工总承包+运营”模式，一般又称“股权合作型EPC”模式，主要是指社会投资人（通常为EPC总承包方）与项目业主共同成立项目公司，项目公司在社会投资人协助下筹措项目建设资金，取得EPC工程，进行项目投资建设，并获得投资收益。

“投资人+EPC”模式的核心目的是投资人以投资理念带动工程总承包，从形式上实现“两标变一标”，即中标的社会投资人既是投资人也是施工总承包人。一方面作为投资人进行投资，获得投资收益，另一方面也作为工程施工总承包企业进行项目建设，获得项目工程收益。

部分的片区开发项目中，由于社会投资人作为主要出资对象，出资比例相对较高。在“投资人+EPC”模式中，社会投资人在项目中作为控股股东，地方国企作为少数股东参与。

参股 + 施工：社会资本方以参股项目公司的形式介入，与政府或其授权主体共同投资项目，同时承担项目施工任务，通过股权分红与施工利润获取收益。如某城市新区基础设施建设项目，地方国企牵头，引入民营建筑企业参股项目公司 30% 股权，民营建筑企业凭借施工优势负责 EPC 总承包，项目建成后按股权比例分红，施工环节赚取合理利润，实现政府、企业多方共赢，推动新区快速发展。

认购基金 + 施工：政府引导设立产业投资基金，社会资本认购基金份额，基金用于投资特定项目，社会资本作为施工方参与项目建设。项目收益分配给基金，再由基金按份额回馈社会资本，施工环节另行计费。如在某特色小镇打造项目中，政府发起设立文旅产业基金，吸引多家建筑企业认购基金份额。这些企业同步参与小镇 EPC 工程，项目运营后，文旅收益流入基金，建筑企业一方面从基金获得投资回报，另一方面赚取施工费用，助力小镇文旅产业蓬勃兴起。

但根据最近国务院办公厅《关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》（国办发〔2025〕1号）“县级政府应严格控制新设基金，财力较好、具备资源禀赋的县区如确需发起设立基金，应提级报上级政府审批。”，实际实施中可能面临一定困难。

F+EPC+O模式包括了前期融资阶段、建设阶段及后期运营阶段等全生命周期。F是指投资人（而非垫资），EPC总承包方是指工程总承包，O是指运营。地方政府通过公开招标方式确认社会投资人作为项目所有者，社会投资人可能是本级地方政府实际控制的国有企业，也可能是其他各级国有企业、私营企业，该社会投资人中标后，再次通过公开招标确认EPC总承包方，由EPC总承包方与社会投资人共同设置项目公司（SPV公司）后承担建设资金的融资义务、工程总承包及运营。

地方国有企业作为项目实施主体经相关授权，采用公开竞争方式选择社会投资人，实施主体与社会投资人通过协议方式明确权利义务关系并组建项目公司，由项目公司负责项目的投融资、建设、运营等工作，项目公司通过项目运营收入回收投资、获取投资回报，项目公司自负盈亏、自求平衡。投资人以投资带动工程施工，社会投资人既是项目投资人也是工程总承包单位，一方面作为项目投资人，依靠项目运营收入收回投资、获得投资收益；另一方面作为工程总承包单位，获得施工利润。

投资人 + EPC+O（投建营）模式在综合打包项目如工业园区、文旅景区建设中，投资人 + EPC+O 模式将投资、建设、运营环节深度融合。从项目前期规划，利用投资优势精准定位；建设阶段确保工程质量与进度；运营阶段持续优化服务、挖掘项目潜力，实现项目全生命周期价值最大化。

前期规划要结合运营需求，投资决策兼顾长期收益与短期成本，避免盲目建设。例如在文旅景区规划时，考虑游客流量、消费习惯等运营因素进行景点布局与设施配套。建设过程中，EPC 团队与运营团队紧密协作，及时调整设计方案，如根据运营反馈优化商业设施空间布局，提高用户体验。运营阶段，建立灵活的市场应变机制，根据市场变化及时调整营销策略、服务内容，提升项目竞争力，保障项目长期盈利。

此模式下，全生命周期风险管控难度大，需建立跨部门风险预警机制，整合投资、建设、运营各环节风险信息，提前防范政策、市场、技术变化带来的冲击。面临运营收益不达预期风险，要在项目前期进行充分的市场调研与可行性研究，合理设定运营目标与收益预期，同时储备多种运营优化方案，应对可能出现的经营困境。