光绪二十六年五月二十五日清廷发出了一份“著名”上谕，即在当下被戏称为最霸气宣战令的《向万国宣战诏书》。那么当时的清廷和慈禧是真的怀有单挑世界的雄心壮志么？
其实从这份上谕的具体内容（详见文后附录）以及发布形式上看，它就不是“宣战令”。
虽然这份上谕表明了要打，“朕今涕泣以告先庙，慷慨以誓师徒，与其苟且图存，贻羞万古，孰若大张挞伐，一决雌雄”，但是没有说要打谁、跟谁打。只是用“彼、彼等”虚指，而这种虚指可以是任意国家，也可以任意国家都不是。
其次，如果说它是“宣战”，那这份上谕不仅少了一句特定用语“布告天下”，也没有在事实上昭告天下。
在传统的天下观里，“正义”的用兵只有“征剿和讨伐”。所以朝廷（包括各自视正统的割据势力）用兵之前必定得历数敌人的罪状，即“师出必有名”。同时也需告知臣民自己吊民伐罪的决心，所以要开战也必“布告天下”。
注：传统天下观里，握有正统和天命的皇帝才是天下唯一的主人，所以各势力间的战争就不存在对等的宣战、开战，有的只是居上天朝的“讨罪”或居下臣属们的“叛乱”。
例如光绪二十年七月初一，清廷对日宣战的上谕，就先将“倭人”的罪状一一列明并“用特布告天下”，然后令李鸿章“严饬派出各军，迅速进剿”。
清廷未下令将《向万国宣战诏书》“布告天下”（仅下发给部分督抚），说明此时朝廷并未正式决定开战，这也是很多学者将这份上谕视为清廷“战前动员令”的主要原因。慈禧之所以这么操作，来源于她的从政经验和态度，给自己留条后路。
最后，列强也没有对清廷宣战。
列强基于自己的视角和对战争的定义，这份上谕中没有“宣战”的词汇，即清廷未正式宣布进入战争状态；这份上谕也未照会给任一国家政权，意味着清廷也未正式向某国表达战争决定。
而列强没有进一步升级双方冲突的意愿，且不宣战也不妨碍他们通过武力去实现意愿（例如1931年中日全面开战，但直至1942年双方才正式向对方宣战），列强自然也就不会主动向大清宣战了。
所以从现代法理上说，庚子国变期间，清廷和列强并未处于战争状态。这也是“辛丑条约”正式名称为《中国与十一国关于赔偿1900年动乱的最后协定》的原因。这也是清廷和慈禧的后路，不想也没和你们开战，坏事的都是义和团。
光绪二十六年五月二十五日的上谕虽然不能被称为“宣战令”，但也不代表清廷、慈禧没有明确表达出和列强开战、武斗的决心和意愿。
太后随宣谕：顷得洋人照会四条，一指明一地，令中国皇帝居住；一代收各省钱粮；一代掌天下兵权。今日衅开自彼，国亡在目前……太后复高声谕曰：今日之事，诸大臣均闻之矣。我为江山社稷，不得已而宣战，顾事未可知，有如战之后，江山社稷仍不保．诸公今日皆在此，当知我苦心。谓皇太后送祖宗三百年天下。《恽毓鼎澄斋日记》
起居注官、侍读学士恽毓鼎全程参加了二十五日的御前会议，也留下“宣战令”出台的前因后果。姑且不论洋人照会的真实性，慈禧决意开战是可以确定的。
《晚清侍卫追忆录》也有宫廷侍卫富察·多尔济对当天会议的回忆，“那天卯时，我刚进东华门，便听见几个章京，与散秩念叨，说是皇太后已颁下懿旨，要向万国宣战”。
另外要理解五月二十五日的上谕近乎于“开战令”，需要先了解这道上谕出台的背景。
光绪二十五年十二月，慈禧册立溥儁为“大阿哥”并有意让光绪退位。由于列强力挺光绪加上各地教案的影响，清廷和列强的关系开始恶化。
为抗衡洋人，大阿哥一党在溥儁生父端郡王载漪的带领下开始利用义和团造势，并纵容他们攻击洋人和洋教势力。为保护驻京使官安全，五月各国强迫清廷同意他们组建“使馆卫队”入京驻守，但这也让清廷和慈禧愈发仇视列强（慈禧认为使馆卫队的目的是对她军事施压）。
至五月下旬，清廷经几次御前会议商讨，决定驱逐洋人离京，而列强则要求组建第二支“使馆卫队”（两千人）入京驻守，双方矛盾进一步升级。随着五月十五日、二十四日，日本书记官杉山彬和德国公使克林德被杀，大清和列强已走到开战边缘，除非一方迅速做出让对方满意的让步。
在这样的背景下，清廷五月二十五日的上谕，在清廷上下的视角里其实就是“开战”。如两广总督李鸿章在收到上谕后，联系闽浙总督许应骙、两江总督刘坤一、湖广总督张之洞等人时，均将这份上谕称为“宣战谕旨”。
所以清廷和慈禧确实怀有挑战世界的意愿，只是这份开战意志并没能“坚持”几天。
由于义和团的“灭洋”行为，至五月初京师的电线、铁路基本全部被毁坏。所以二十五日上谕颁布后并未向通常那样通过电报向各地督抚下发，而是“交内阁带下”，也可以说被积压暂未下发。
为了和地方保持沟通，朝廷最初是用马驿以“六百里加急”的方式将各类文书送出京师，由周边尚可正常电报的督署“转电”。这在一定程度上造成了混乱，很多后出的文书、上谕被先传递到地方。
各地督抚在五月三十日才收到朝廷二十五日的上谕，而在此之前各督抚在二十九日先看到了朝廷二十六日的上谕。
尔各督抚度势量力，不欲轻搆外衅，诫老成谋国之道。无如此次义和一团一民之起，数月之间，京城蔓延已遍，其众不下数十万，自民兵以至王公府第，处处皆是，同声与洋教为难，势不两立。剿之则即刻祸起肘腋，生灵涂炭，只合徐图挽救。奏称：“信其邪术以保国”，似不谅朝廷万不得已之苦衷。尔各督抚知内乱如此之急，必有寝食难安，奔走不遑者，安肯作一面语耶？此乃天时人事，相激相随，遂至如此。尔各督抚勿再迟疑观望，迅速筹兵筹饷，力保疆土。如有疏失，唯各督抚是问！
《光绪朝上谕档》
也就是说仅过了一天，慈禧就变卦了。称义和团为“内乱”，并表扬各督抚“度势量力，不欲轻搆外衅”。“战和”国策岂能儿戏？所以李鸿章才敢说“廿五矫诏、粤断不奉”，盛宣怀才会吐槽“宗旨两岐，无所适从”。
对于朝廷、慈禧的旨意东南督抚们的态度是，“朝廷的旨意，都是正确的；旨意前后矛盾时，以有利于我等为准”。所以他们选择了“勿再迟疑观望，力保疆土”，即东南互保。
而慈禧短时间内态度的巨变其实并不复杂，极端的集权（皇权）就是可以“为所欲为”。
因觉得自己的权力、地位受到威胁，一时激愤就不顾一切了。事后冷静下来，又意识到自己既没有挑战列强的实力，也没有挑战列强的决心和勇气，那就只能装傻充愣当作前话未说了，反正有傻乎乎的义和团背锅垫底。
附录：
光绪二十六年五月二十五日内阁奉上谕：我朝二百数十年，深仁厚泽，凡远人来中国者，列祖列宗，罔不待以怀柔。迨道光咸丰年闲，俯准彼等互市；并乞在我国传教，朝廷以其劝人为善，勉允所请。
初亦就我范围，遵我约束，讵三十年来，恃我国仁厚，一意拊循，彼乃益肆枭张，欺凌我国家，侵占我土地，蹂躏我民人，勒索我财物。朝廷稍加迁就，彼等负其凶横，日甚一日，无所不至，小则欺压平民，大则侮慢神圣。
我国赤子，仇怨郁结，人人欲得而甘心。此义勇焚毁教堂，屠杀教民所由来也。朝廷仍不肯开衅，如前保护者，恐伤吾人民耳。故一再降旨申禁，保卫使馆，加恤教民，故前日有拳民教民皆吾赤子之谕，原为民教解释夙嫌。
朝廷柔服远人，至矣，尽矣，乃彼等不知感激，反肆要挟，昨日公然有杜士兰照会，令我退出大沽口炮台，归彼看管，否则以力袭取。危词恫喝，意在肆其披猖，震动畿辅。平日交邻之道，我未尝失礼于彼，彼自称教化之国，乃无礼横行，专恃兵坚器利，自取决裂如此乎！
朕临御将三十年，待百姓如子孙，百姓亦戴朕如天帝；况慈圣中兴宇宙，恩德所被，浃髓沦肌。祖宗凭依，神祇感格，人人忠愤，旷代所无。朕今涕泣以告先庙，慷慨以誓师徒，与其苟且图存，贻羞万古，孰若大张挞伐，一决雌雄？
连日召见大小臣工，询谋佥同。近畿及山东等省，义兵同日不期而集者，不下数十万人，下至五尺童子，亦能执干戈以卫社稷。彼仗诈谋，我恃天理；彼凭悍力，我恃人心。无论我国忠信甲胄，礼义干橹，人人敢死；即土地广有二十馀省，人民多至四百馀兆，何难翦彼凶焰，张我国威，其有同仇敌忾，陷阵冲锋，亦或尚义捐赀，助益饷项，朝廷不惜破格懋赏，奖励忠勋；苟其自外生成，临阵退缩，甘心从逆，竟作汉奸，朕即刻严诛，决无宽贷。尔普天臣庶，其各怀忠义之心，共泄神人之愤。朕实有厚望焉。钦此。
