摘要：干部队伍是推进中国式现代化的骨干力量，基层公务员队伍建设是干部队伍建设的题中应有之义。作为欠发达地区，安徽省Y市在基层公务员队伍建设上取得了一些成绩，但还存在基层公务员流失严重及其他不容忽视的问题。Y市基层公务员流失的主要原因包括经济收入偏低、职业发展受限、工作压力大、问责风险高、能力提升难、工作条件艰苦等。对此，应从工资福利、职务职级、工作减负、容错纠错、培养机制、环境条件等维度综合施策，有效治理基层公务员流失问题。
作者：孟俊涛
基层公务员队伍是干部队伍的基石，是全面建成社会主义现代化强国的重要保障。党的二十大报告指出：“加强和改进公务员工作，优化机构编制资源配置……关心关爱基层干部特别是条件艰苦地区干部。”①党的十八大以来，基层公务员队伍建设取得显著成效，总体上适应新时代政府职能转变的基本要求。然而，基层公务员队伍建设也面临着“留人难”的突出问题，尤其是欠发达地区基层公务员流失现象较为普遍。基层公务员流失是指新考录的县乡机关公务员在一定年限内通过辞职、转岗、遴选、转任、调动等各种方式离开入职的县乡机关单位的情形。基层公务员流失现象如果得不到有效治理，必将影响上级决策部署的高效执行并制约地方高质量发展。着眼于推动中国式现代化和中华民族伟大复兴中国梦的实现，必须深入研究欠发达地区基层公务员流失问题，提出保持基层公务员队伍持续稳定的针对性举措，为推进共同富裕和现代化建设夯实基层基础并提供组织保障。
安徽省Y市面对长三角一体化高质量发展的战略机遇，需要建设一支相对稳定的基层公务员队伍作为实现高质量发展的骨干力量，加快推动当地经济社会发展。然而，作为欠发达地区，Y市基层公务员流失问题较为突出。近年来，通过采取针对性措施，Y市基层公务员流失治理取得一定成效。基于Y市基层公务员流失治理经验做法对其他欠发达地区具有一定借鉴意义，本文将以该市作为个案，对欠发达地区基层公务员流失治理问题展开研究。
一、Y市基层公务员流失状况为了全面深入了解Y市基层公务员流失状况，笔者从Y市委组织部获取了2012年至2022年该市各县（市、区）公务员招录与流失情况的相关数据，并对Y市部分基层公务员进行访谈，较为系统全面掌握过去10年Y市基层公务员招录与流失情况（详见图1和图2）。
图1 2012年至2022年Y市基层公务员招录与流失数据图
图2 2012年至2022年Y市基层公务员流失去向图
从图1中可以看出，Y市基层公务员流失情况整体上较为严重，但不同县（市、区）存在一定差异。公务员流失比超过10%的县（市、区）达到6个，其余2个县的流失比也接近10%，公务员流失最严重的A区和B区流失比在20%左右。图2表明，Y市基层公务员流失去向主要是体制内流动，如参加上级机关遴选或者纵向、横向调动等，流向体制外的情况较少。图1和图2数据显示，2012年至2022年Y市基层公务员流失人数总计689人，其中流向本单位以外其他机关（含Y市直机关、Y市其他县直机关、Y市市外各级机关）的人数占比高达80.41%。这说明公务员职业本身相较于体制外职业具有较强的吸引力，这种吸引力同公务员工作单位的层级及地区经济条件呈正相关性。纵向来看，越是基层，公务员职业的吸引力越小；横向来看，区域经济社会发展程度越高，公务员职业的吸引力越大。Y市委组织部面向Y市基层公务员发布的线上问卷调查（共回收有效问卷2517份，下同）结果显示，基层公务员有流失倾向者占比较高，26.38%的受访基层公务员打算离开现单位，64.88%的受访基层公务员倾向于到县以上机关单位工作。总体而言，Y市基层公务员流失主要体现为从基层机关单位向中上层机关单位或向经济社会发展程度更高地区机关单位流动，这符合人才要素流动的一般规律。基层公务员是基层人才队伍中的重要组成部分，其流动去向和其他资源要素具有高度的趋同性。
二、Y市基层公务员流失原因的多维解析Y市基层公务员流失的原因是多方面的，概括起来，可以从经济收入、职业发展、工作压力、问责风险、能力提升、工作条件等六个方面进行分析。
（一）经济发展滞后，工资收入偏低一是低收入和高支出压力并存。经济待遇对于择业者来说是非常重要的考量因素。81.96%的受访基层公务员认为，工资待遇是影响基层公务员工作积极性的主要因素。《公务员法》规定了公务员的工资构成，其中津贴、补贴和奖金同地区经济发展状况和政府财力直接相关。Y市属于欠发达地区，政府财力相对不足，这就决定了Y市基层公务员的收入相对较低。二是工资倾斜制度落实不到位。安徽省规定乡镇公务员工资收入高于同职级县直机关公务员20%以上，但这项政策难以落实到位。30.99%的受访基层公务员反映，乡镇公务员工资收入低于县直机关同职级公务员。虽然乡镇工作补贴制度增加了乡镇公务员的收入，但绝大多数乡镇公务员在城区居住，他们普遍反映扣除必须支出的交通成本后，其收入很难达到同职级县直机关公务员收入水平。三是奖励不及时。35.84%的受访基层公务员反映，对于在处理突发事件和承担专项重要工作中做出显著成绩的公务员未及时给予奖励。身处经济发展水平较为落后地区的公务员难以获得更高的收入①，Y市各级政府财力有限，公务员奖励制度执行力度不大，基层公务员奖金难以及时足额兑现。
（二）晋升通道狭窄，职业发展受限一是职务和职级的职数较少。基层机关职务职级配置比例低、人员规模大，职务职级供需矛盾较为突出。75.76%的受访基层公务员认为，符合条件的人数较多而职级职数偏少。对于绝大多数县乡机关公务员来说，职务晋升到县处级副职、职级晋升到四级调研员以上的机会很少，留在基层的公务员，只有极少数人能够达到这个层次，多数基层公务员甚至退休时还达不到正科级职级层次。二是政策执行不科学。接受访谈的基层公务员普遍反映职务提拔和职级晋升的协同效应发挥不够。有的单位职级晋升政策把握过于严格，未能及时为符合条件的干部晋升职级，一定程度上挫伤了干部的积极性；有的单位职级晋升政策把握不严格，未能及时晋升表现突出的公务员，而是简单根据工作年限进行职级晋升，使职级晋升成了“到点晋升”，失去了职级制度应有的激励和约束作用。30.59%的受访基层公务员认为，部分领导干部对职务职级并行制度存在“到点就升”“等同领导职务”等认识误区。三是职务职级交叉重叠较多。由于对职务职级并行制度存在认识误区和执行偏差，基层机关领导职务兼任职级的现象普遍存在。例如，截至2023年6月，Y市乡镇公务员领导职务兼任职级者多达850人，占核定总职级职数的22.99%。职务职级兼任情况的大量存在必然会加剧职级职数的紧缺状况，同时也降低了一般基层公务员及时晋升职级的可能性。当晋升期望在可以预见的期限内难以实现时，部分基层公务员就会对自己所从事的职业丧失激情和动力，对他们来说，离职、转岗、调动就成为一种新的选择。
（三）任务艰巨繁重，工作压力较大一是任务繁重。“上面千条线，下面一根针”。基层机关单位往往对接上级多个部门，事多人少、超负荷运转是常态。85.74%的受访基层公务员认为，乡镇机关“留人难”的主要原因是工作任务重、压力大。基层事务包罗万象，关乎千家万户，涉及群众切身利益，如抢险、救灾、信访、维稳等急难险重的应急任务常由基层一线负责落实，有的基层年轻公务员难以适应和承担如此繁重的工作任务而选择调离。二是压力较大。由于工作事务繁多，基层公务员常常需要加班加点才能完成任务。基层公务员直面社会公众，处理现实问题，容易触及矛盾的焦点，出错概率和受到问责的可能性较大。加上基层公务员的一言一行都可能引起社会舆论的关注，其精神和心理常处于紧张状态。人的时间和精力是有限的，基层公务员工作压力大，比较容易产生工作倦怠感①。三是休息无保障。为了保质保量完成应急工作和重大任务，基层公务员正常休息时间经常得不到保证。59.79%的受访基层公务员反映未享受过带薪年休假。基层公务员休息时间难以保证，其身心健康状况难免会受到影响，各项工作高质量开展也受到制约，而休息保障不到位又会加重基层公务员的压力感，从而形成恶性循环。
（四）问责风险较高，问责适用泛化一是问责风险点多。基层公务员承担的事务繁、责任重、问责风险点多。51.13%的受访基层公务员表示担心受处理受处分。基层常见的问责风险点包括乡村振兴、信访维稳、征地拆迁等方面，一些基层公务员因害怕问责风险而离开基层。二是问责泛化。目前，执行问责制度简单粗暴的现象在基层仍然较为常见，问责程序性整体上不强。42.59%的受访基层公务员认为，执规执纪部门处理过严以及问责泛化和随意化是基层公务员容易受到问责的主要原因。基层问责的科学化、民主化、程序化、法治化机制亟需构建和完善。在基层治理体系和治理能力现代化视野下，党内法规和国家法律的衔接协调在基层公务员管理中亟待深入探索实践。三是容错纠错机制适用不深入。部分基层公务员反映上级对基层的督查检查较多，容错纠错机制落实效果不理想。57.85%的受访基层公务员认为执规执纪部门适用容错机制不够深入，45.45%的受访基层公务员认为纠错的精准度不够。基层公务员由于担心工作原因受到问责，因此在工作上放不开手脚，特别是一些老同志为了不出事而宁愿不干事，这不利于营造担当作为、干事创业的良好氛围。新录用基层公务员工作热情普遍较高，但在这样的环境下往往难有用武之地，因此相当一部分年轻基层公务员边工作边备考，随时准备参加遴选及其他各类考试。
（五）学习培训不足，能力提升较难一是专业学习不足。多数受访对象认为，基层公务员的专业化素质能力对于高质高效开展基层工作至关重要。部分受访对象反映，有的基层公务员缺乏创新意识和创新能力，应对和处置重大突发事件的专业能力不足。同时，受访对象普遍反映基层公务员素质能力提升受到诸多因素的制约，如59.4%的受访基层公务员认为工学矛盾突出，无暇顾及专业学习；70.44%的受访基层公务员认为相关培训学习的专业性和针对性不强、效果一般；32.78%的受访基层公务员认为不重视自我提升是基层公务员专业能力欠缺的原因之一。二是学习交流机会少。随着现代化进程的推进，公务员的能力建设提上了重要议事日程②，学习交流是基层公务员能力提升的必要途径。基层公务员普遍渴望有外出学习培训的机会，但由于工作繁忙或培训名额有限等，培训需求往往得不到满足。调研数据显示，79.46%的受访基层公务员认为学习交流机会少，这在一定程度上影响了基层公务员素质能力的提升。一些长期没有机会参加培训的基层公务员因缺乏学习交流，久而久之就丧失了学习热情。这不仅影响了基层公务员的成长，而且不利于基层行政管理工作的创新开展。三是培养机制不健全。基层公务员培养是一项系统工程。63.89%的受访基层公务员认为缺少锻炼平台，51.65%的受访基层公务员认为传帮带机制落实不到位。在常态化培养机制不健全的情况下，部分积极上进的基层公务员不甘落后，主动学习专业知识，努力提升自身综合素质和能力，但这部分基层公务员往往又会成为流失的重点群体。因此，如何培养并留住优秀基层公务员是个现实难题，这反映出Y市基层公务员的成长缺乏科学化、系统化的培养机制。
（六）工作条件艰苦，生活不够便利一是工作环境不优。受工作环境影响，Y市基层公务员在恋爱婚姻、娱乐社交、业余爱好培养等方面存在诸多不便。60.95%的受访基层公务员认为，乡镇机关“留人难”的主要原因是工作条件艰苦，43.46%的受访基层公务员认为婚姻家庭也是重要影响因素。除少数中心建制镇和距离城区较近的乡镇外，Y市多数乡镇特别是偏远乡镇公务员的工作环境、办公条件普遍不佳，部分乡镇使用的老旧办公用房甚至存在安全隐患。二是交通成本高。Y市绝大部分乡镇公务员居住在城区，上班通勤时间长、交通成本高。基层公务员交通成本的计算既要考虑通勤距离和时间，又要考虑在途的交通安全风险以及汽车加油、保养频次等各项支出和损耗。三是基本公共服务体系不健全。Y市乡镇公务员在文化体育、医疗卫生等方面的公共服务需求难以就地得到满足。36.15%的受访基层公务员认为，乡镇机关“留人难”的主要原因是公共服务水平低。虽然乡镇基本公共服务逐步迈向均等化，但乡村发展底子薄、基础弱、历史欠账多，在基础设施、公共资源等方面同城市相比仍然存在较大差距。
三、基层公务员流失治理路径（一）完善基层公务员工资福利制度一是全面推行“倒金字塔”工资结构。完善基层公务员工资结构和工资标准，构建符合实际的基层公务员工资结构，提高乡镇工作补贴标准，合理提高县乡机关公务员奖金额度，形成市域范围内越向基层公务员工资越高的“倒金字塔”薪酬结构。二是严格落实乡镇公务员工资倾斜政策。建立乡镇公务员补贴、津贴和奖金正常增长机制，确保乡镇机关工作人员收入高于县直机关同职级人员20%以上，并将该项政策落实情况纳入市委对县（市、区）领导班子年度综合考核指标体系。三是完善基层公务员福利制度。落实法定节假日、休息日、带薪年休假、工会福利、加班补助等制度，鼓励更多年轻人才到基层机关工作。市县要指导乡镇科学编制带薪年休假计划，并督促乡镇认真落实。同时，县乡机关要严格落实工会会员待遇有关规定，建立健全群团联谊、慰问帮扶、谈心谈话、年度体检等关怀机制。
（二）优化职务职级并行制度一是适当增加基层公务员职级职数。干部选拔任用和职级晋升要多向基层倾斜，提高基层公务员职级职数比例，科学核定县乡机关职级职数，将职级职数明确分配到县乡各机关单位，为基层公务员提供更多晋升机会，让广大基层公务员更安心地在基层工作。二是明确职级晋升的标准和条件。充分发挥职务职级并行制度改革的激励作用，进一步明确职级晋升的标准和条件，既严格执行职级制度，又及时为符合条件的人员晋升职级。树立以德、能、勤、绩、廉为指标的科学评价的职级晋升导向，让有为者有位、吃苦奋斗者不吃亏。三是做好宣传解读职务职级并行政策工作。针对实践中存在的认识误区，系统开展职务职级并行制度专题培训和政策解读，促进公务员管理部门和基层公务员对该项政策的准确理解和全面把握，回归职务职级制度构建的本来意义，充分发挥职级的激励和保障作用。
（三）切实减轻基层公务员工作负担一是取消不必要的活动。严格控制和规范各种考核、检查、评比活动，大力精简会议文件，为基层公务员松绑、减负。基层机关要做到非必要不开会，倡导开短会、讲“干货”，形成务实、精干的工作作风和工作氛围。上级机关在制定政策、部署工作时要多听取基层公务员的意见和建议，最大限度向基层放权赋能，激发基层公务员工作创造力。二是规范基层公务员借调工作。实行乡镇编制专编专用，明确乡镇新录用公务员在乡镇工作的最低服务年限，规范基层公务员借调程序。持续清理长期、过度借调县乡公务员的现象，明确规定上级机关非经严格的组织程序不得借调基层公务员。三是强化基层政务科技支撑。在电子政务、网络和信息化、无纸化办公等方面加大对基层的支持力度，提高基层智慧政务一体化建设水平，为基层公务员高质量贯彻上级决策部署、服务乡村振兴等提供更多智能化、便利化支持。
（四）准确适用容错纠错机制一是促进监督问责科学化。精准界定容错情形，避免问责泛化。执规执纪机关要科学合理把握问责尺度，细化落实“三个区分开来”，提升执规执纪的专业化水平，为需要容错的基层干部提供真正的支持①。当组织支持感较高时，基层公务员可控资源较多、干事担当的积极性更高②。因此，要关心关爱受到问责的干部，问责影响期满、符合任用条件的要及时使用，最大限度保护干部担当作为的积极性。二是及时通报容错纠错典型案例。上级执规执纪机关要定期发布典型案例，为下级精准界定容错情形提供权威参考，营造容错纠错的良好氛围。基层执规执纪机关既要严格贯彻落实党内法规、国家法律和上级决策，又要善于结合本地实际创新工作方式方法，做到科学问责、依法问责。三是健全澄清保护机制。健全和落实澄清保护制度，尊重事实和证据，运用法治思维和法治方式开展容错纠错。把容错纠错机制贯穿于监督执纪全过程，及时查办信访举报事项，综合研判、明辨是非，适当发布澄清正名通报，及时为勇于担当作为却受到诬陷的干部澄清正名，加大对诬告陷害行为的查处震慑力度，消除干部干事创业的后顾之忧。
（五）完善基层公务员培养机制一是增加基层公务员培训机会。市县两级公务员主管部门要因地制宜制定基层公务员培训规划、计划等专门制度，干部教育培训要向基层公务员倾斜，精准选调培训对象，加大对基层公务员的培训力度，提高基层公务员培训频次，常态化开展基层公务员轮训工作。二是畅通县乡机关公务员双向交流渠道。注重对基层公务员能力素质的本土化探索③，明确规定在同一岗位工作满一定年限的基层公务员应及时进行轮岗交流。采取县直机关之间、乡镇与乡镇之间横向交流以及县乡机关之间纵向交流的方式，使基层公务员队伍在一定范围内保持合理流动，让基层公务员在多个岗位接受锻炼，提升应对复杂问题、驾驭复杂局面的能力。三是组织基层公务员挂职锻炼。挂职锻炼有利于基层公务员成长成才。市县组织部门应分批次选派县乡机关公务员到上级机关或异地机关挂职锻炼、跟班学习，帮助基层公务员拓宽视野、提升能力。对挂职锻炼、跟班学习期满，工作学习成效显著、实干业绩突出的基层公务员，要优先充实到基层党政机关领导班子，促进基层机关领导班子能力提升。
（六）改善基层公务员工作生活条件一是优化基层机关办公环境。加大财政投入力度，改造提升基层机关特别是乡镇机关办公设施，提高基层机关办公效率和现代化水平，使财政支出的增加转化为基层治理效能的提升①，让基层公务员干得舒心。二是办好基层机关食堂。基层机关要实施明厨亮灶工程，打造放心食堂。严把食材检测关，确保食材品质合格、源头可溯。严把食堂运行关，通过公开招标方式选聘优质餐饮服务企业，采取集团化方式统一承包运营县域内基层机关食堂，不断提升基层机关食堂管理水平，让基层公务员吃得放心。三是完善基层基本公共服务体系。加大乡村文体设施和医疗机构建设力度，为乡村群众和基层公务员提供良好的文化娱乐、体育健身和医疗卫生等条件。建设基层人才公寓，为基层公务员及其他各类人才提供住房保障，让基层公务员住得安心。
四、结语基层公务员作为公务员队伍中的主力军，在推进中国式现代化的进程中始终发挥着基础性作用。特别是在欠发达地区，稳定基层公务员队伍对于提升基层社会治理能力和水平以及推动实现高质量发展具有重要意义。为此，应针对基层公务员流失的多维原因，不断改善基层公务员工资福利、职业前景、工作条件，健全培养机制和容错机制，为基层公务员扎根基层、干事创业、担当作为、奉献社会提供更加广阔的舞台和空间。
基金： 2023年阜阳市党校（行政学院）系统重点课题“基层公务员流失现象的治理对策研究”（项目编号：FYDXKT202320）
作者简介：孟俊涛，中共阜阳市委党校科研处市情研究室主任，讲师。
原标题：欠发达地区基层公务员流失治理路径研究——基于安徽省Y市的调查
来源：《新东方》期刊
