文丨西部君

“推进超大特大城市瘦身健体”，近年来在各个层面的文件和规划中被反复强调。

现在，打响第一枪的城市，真的出现了。

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4月11日，陕西省召开推进西安—咸阳一体化发展专题会议。

近几年，陕西层面已多次召开会议对西咸一体化作出安排。去年，西部君发文谈过，这标志着被热议近20年的“西咸合并”话题已正式翻篇。

相比一步到位进行区划调整，一体化显然是一件更为漫长也更复杂的事。所以，必须要有更高层面的长期协调和部署。相比以往，今年专题会议中的两个表述颇具信号意义：

进一步发挥西安领头作用、辐射功能，增强咸阳主体作用、承接功能，凸显西咸新区纽带作用、缝合功能，不断凝聚推进西安—咸阳一体化发展的强大合力。加快西安非核心功能疏解转移，提升咸阳产业承接能力，更好发挥西咸新区作用，推动一体化发展取得更多实质性进展。

其实，去年专题会议中也有类似表述：

更好发挥西安领头作用、咸阳主体作用、西咸新区纽带作用。

但对比来看，还是有变化。即，西安在领头作用之外，还要进一步发挥辐射功能，咸阳不仅要增强主体作用，还是强化承接功能，西咸新区不仅要发挥纽带作用，还要凸显缝合功能。更通俗表达：西安要将更多的非核心功能疏解给咸阳，而咸阳要提升产业承接的能力，西咸新区则要当好两座城市的连接器。但最重要的一点，还是西安要加快疏解。这也可以说是一体化破题的关键。会议中还有一个表述意味深长：保持定力、改革创新、真抓实干。这意味着，一体化不能满足于现状，不要幻想可以改变既定的要求。对西安来说，就是该疏解转移的要尽快疏解转移。过去，谈到一体发展，特别是高能级城市与相对低能级城市的一体发展，往往被默认的就是强势一方对弱势一方的虹吸。但现在来看，西咸一体化，显然不是单向度的“强”对“弱”的虹吸，而是更突出了“强”对“弱”的辐射和带动。这个其实也很好理解。毕竟，咸阳的定位是“主体”，如果只是一味给西安“输血”，“主体”作用也就无从谈起了。所以，这是值得重视的一个新信号——即然西咸合并没戏了，作为“强省会”的西安，就得真正体现“大哥”担当了。02如何体现？答案其实就在题面上——加快西安非核心功能疏解转移。严格说，这不算是什么新要求。甚至可以说，西安早已是多重信号，或者说是多重要求加身。2022年，《西安都市圈发展规划》明确，要推动中心城区瘦身健体。同一年，《关中平原城市群建设“十四五”实施方案》，在增强西安国家中心城市竞争力方面，提出优化城市空间格局，控制中心城区开发强度和人口密度，推动中心城区瘦身健体。具体路径，无非就是要把一些并不是西安这样的中心城市必须要承担的功能转移给其他兄弟城市，一方面借此辐射带动“小兄弟”的发展，另一方面也为自己核心功能的发展腾出更大的空间。这样才能在“瘦身”的同时，又“健体”。至于到底哪些功能该转移出去，其实也早就有明确的方向。如《西安都市圈发展规划》就要求西安：

有序疏解中心城区一般性制造业、区域性专业市场和物流基地等功能与设施，以及过度集中的省市级医疗、教育、体育等公共服务资源。《西安市“十四五”生态环境保护规划》也提到：

到2025年，三环内及周边重点区域的建材批发市场、物流中心全部迁出。此背景下，专题会议专门要求“加快西安非核心功能疏解转移”，很明显是一种敦促。大白话就是，相关疏解转移的速度，还要更快一点。其实，咸阳对西安的疏解转移可谓渴望已久。去年，咸阳方面就明确要求：

要加强同西安市和省级部门、西咸新区更深层次的对接沟通，用好用活成熟的制度机制，主动抢机遇、找项目、谈合作，努力赢得更大发展空间和支持帮助；要主动承接西安非核心功能和跨区域产业转移，在错位发展中争取更多项目布局我市……03当然，对西安来说，疏解非核心功能，根本目的还是“健体”。这次会议也提出，要推动西安国家中心城市和西安都市圈能级实现新跃升。那么，西安到底如何“健体”？去年的专题会议给西安确定了三大定位：努力建设全国重要的先进制造业之都、新能源汽车之都、硬科技之都。同时，要加快打造国家重要科研和文教中心、高新技术产业和制造业基地。今年的会议也再次强调，突出创新驱动，依托沿渭河科创走廊，持续促进秦创原建设和“三项改革”协同增效，着力打造培育发展新质生产力的重要阵地和推动关中科技赋能创新升级的核心引擎。一言以蔽之，西安要把自身最珍贵的创新优势给发挥出来。这才是西安最该干的事。应该说，这是基于西安与咸阳，或者说中心城市与非中心城市的比较优势所作出的分工。背后逻辑无非就是，大家都做自己更擅长的事，而不能是大哥“通吃”。

从西安的首位度和资源情况看，这方面西安确实有不小的潜力可以挖掘。但是，要把已经拥有的资源转移出去，不说是“割肉”，也难免要经历一定阵痛。这从某一线城市近年来疏解非核心功能所经历的种种纠葛，其实也可以看出来。何况，在当前各方面都整体进入存量竞争的大背景下，要迈出这一步，就更加不易了。而西安，当前也正在经受考验。

比如，之前西部君就发文分析过，去年西安GDP增速险些低于全国平均水平。同时，2023年西安的人口增量也较前几年明显减少。今年1-2月，西安“三驾马车”中也仅有进出口保持增长。

在这种情况下，一方面要稳住自己的节奏，另一方面还得更加发挥好领头作用、辐射功能，加快非核心功能疏解转移，的确考验平衡能力。04当然，对陕西来说，这一步，背后确实蕴藏着客观原因。2023年，陕西GDP增速4.3%，在全国倒数。

具体到省内11个城市，有未经证实的说法称，多达7个城市的GDP名义增长为负。一个耐人寻味的细节是，到目前陕西差不多仍有一半的城市未公布2023年完整的GDP数据。

从GDP增速看，除了西安与全国持平，其余都低于全国平均水平。同时，2023年，陕西常住人口再次出现负增长——减少4万。

在这种情况下，到底是把全省的希望继续完全放在西安身上，还是选择把鸡蛋放在更多的篮子里，陕西可能的确需要作出新的考量。从这次会议来看，陕西的选择，应该就是后者——希望西安之外，能够有更多的城市可以站出来。这与近年来上层所提倡的，“中西部有条件的省区，要有意识地培育多个中心城市，避免一市独大的弊端”，也形成了呼应。当然，陕西这种选择具体能够推进到哪一步，效果怎样，对西安的影响又如何，目前都还有待观察。但不得不说，陕西迈出了具有标志性的一步。05其实，不管是就现实来看，还是就政策层面看，需要面临新抉择的，并不只有陕西和西安。仅就都市圈发展规划而言，成都、长沙、西安，这些强省会，都领到了的“瘦身健体”的任务。此外，2022年，《长江中游城市群发展“十四五”实施方案》提出，推动武汉、长沙合理有序疏解一般性制造业，引导优质公共服务资源优化布局并向周边辐射延伸。

2021年，《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》强调要“推动特大城市瘦身健体”，除了西安，还包括郑州、济南。同一年，《扩大内需战略规划纲要（2022－2035年）》明确提出，推进超大特大城市瘦身健体，严控中心城市规模无序扩张。当然，北京、上海早就提出并践行“减量发展”。但对于大部分超大特大城市来说，这将是一种新的开始。不仅是自身需要适应，对应的省份也需要权衡。陕西、西安之后，会不会有更多地方给“瘦身健体”按下加速键？这会不会成为对“强省会”战略的某种修正？哪种选择又会被证明是正确的？时间会给出答案。