近年来，不少地方政府在征收城市房屋的过程中并没有依据它们的顶头上司制定的行政法规《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收条例》）实施征收，而是另起炉灶、独辟蹊径，采取与被征收人提前签订协商搬迁（拆迁）房屋协议（该类协议的名称在各地大同小异，但核心名称基本属此）的方式代替其后法定的行政征收行为。该征收方式俗称协议拆迁。

地方政府采取协议拆迁的主要操作程序大致如下：

第一步：地方政府在作出房屋征收决定之前，由其征收部门组织被征收人选择房屋价值评估机构，对被征收房屋的市场价值作出《预评估报告》。

第二步：征收部门根据《预评估报告》作出的预评估价值，与被征收人签订协商搬迁（拆迁）房屋协议，其中特别约定有类似条款：本协议在政府作出征收决定后视为双方签订的房屋征收补偿协议。其后，被征收人领取合同款并交付房屋。

第三步：地方政府作出房屋征收决定并公告。

第四步：政府征收部门拆除被征收房屋。实践中，有的地方政府甚至是在征收决定作出之前就拆除了被征收房屋。至此，地方政府的行政征收行为基本结束，《征收条例》规定征收部门其后应组织评估机构以征收决定公告之日为评估时点对被征收房屋的市场价值进行评估的工作，以及征收部门根据该评估结果与被征收人签订法定的征收补偿协议等后续征收工作均不予执行，一笔勾销。

当前，一些地方政府为什么非要另辟蹊径，创设性采取上述协议拆迁的方式，而不愿遵守《征收条例》征收房屋？其堂而皇之的主要理由之一是：协议拆迁的方式可以使政府大幅减少征收房屋的时间，提高征收的工作效率。这个理由听起来很有道理，但他们这种方式所导致的不利后果却是由广大被征收人来买单的。

笔者认为，政府以上述协议拆迁的方式代替法定的行政征收行为，显然违法无效。主要理由如下：

其一，该征收方式没有法律依据。现行没有任何一部法律规定地方政府有权绕开《征收条例》的规定，采取协议拆迁的方式代替法定的行政征收行为。

其二，该征收方式严重违反《征收条例》的明确规定。众所周知，政府征收房屋的行为依法属于行政行为，而非民事行为。因此，政府作为行政机关应遵循“法无授权不可为”的行政原则，严格依据《征收条例》规定的程序和事项，征收被征收人的房屋，而无权以协议拆迁的方式代替法定的行政征收行为。该征收方式不仅于法无据，而且变相架空、废止了《征收条例》的强制性规定，是明显的故意违法、渎职行为。

其三，该征收方式严重侵害了广大被征收人的补偿权益。以征收双方签订的协商搬迁（拆迁）房屋协议为例，该协议约定的征收补偿款是根据评估机构对被征收房屋作出的《预评估报告》的预评估价值确定的。但是《预评估报告》却不是以政府《征收决定》公告之日为评估时点依法进行的正式评估报告，而是在政府《征收决定》公告之前的数月甚至数年就提前作出的，既不合法，更不能正确反映被征收房屋的市场价值，人为减少了政府依法应支付广大被征收人的大量补偿款，严重侵害了被征收人依法应得的补偿权益。对于此不利后果，许多被征收人都还蒙在鼓里。

对于上述以协议拆迁的方式代替行政征收的违法行为，当前某些基层法院不知何故，竟然认定合法，从而间接认定上述协商搬迁（拆迁）房屋协议合法有效。笔者实在无法理解其审判逻辑和理由。因为这类违法行为目前没有任何法律支持。无论从法律依据和合理性方面审查，都无法得出它们合法合理的结论。

令人欣慰的是，不少省级高院及时拨乱反正，相继推翻了某些基层法院的错误裁判，旗帜鲜明地认定上述征收行为违法。

【案例一】

在钱志方、许水云、王秀英起诉浙江省金华市婺城区人民政府撤销房屋征收决定一案中，原告在当地政府作出征收决定之前签订了《先行搬迁拆除协议》，并领取了部分补偿款。当地政府其后也没有依法与原告签订法定的补偿协议，而是根据《先行搬迁拆除协议》拆除了其房屋。对于协议拆迁的征收行为以及《先行搬迁拆除协议》的合法性问题，浙江省高级人民法院（2015）浙行终字第74号《行政判决书》认为：“被告金华市婺城区人民政府在通过由房屋征收实施单位与相关房屋权利人签订《先行搬迁拆除协议》等方式拆除涉案迎宾巷区块房屋后再作出房屋征收决定的行为，不符合《征收条例》规定的精神。原审判决认为上述做法不影响依法作出房屋征收决定，且不构成征收决定违法的事由，于法无据。”判决确认被诉征收决定违法。

其后，原告许水云依据上述生效判决，起诉浙江省金华市婺城区人民政府违法拆迁其房屋行政赔偿案，最高人民法院(2017)最高法行再101号《行政判决书》，再审判决金华市婺城区人民政府按照判决的要求赔偿许水云损失。

【案例二】

在原告王建忠起诉山东省滨州市滨城区人民政府（以下简称区政府）房屋行政征收一案中，原告同样在当地政府作出征收决定之前签订了协商拆迁协议，并腾退了房屋，领取了补偿款。对于协议拆迁的征收行为以及该协议的合法性问题，山东省高级人民法院（2017）鲁行终1347号《行政裁定书》认为：“除了依照上述法律规定（《土地管理法》《征收条例》）进行征收之外，人民政府采取其他形式征收土地或者房屋的行为均缺乏法律依据，也为现行法律所不容许。”“本案中，被告区政府所辩称的协议拆迁实质上是以协议购买的方式代替了应当依法进行的征收补偿工作。被告区政府虽然与原告签订了所谓的征收补偿合同，但不能违反法律的禁止性规定，征收补偿合同也不能取代应按照法定程序进行的土地或房屋征收。”

其后，该案指令一审法院山东省滨州市中级人民法院审理。该院作出（2018）鲁16行初7号《行政判决书》认为：“无论是对集体土地实行征收还是针对国有土地上的房屋进行征收，均应依照相关法律规定实施。人民政府在上述法律规定形式之外，采取其他形式征收土地或者房屋的，均缺乏法律依据，也为现行法律所不容许。”“区征收办虽与原告签订了所谓的房屋征收补偿合同，但房屋征收补偿合同不能取代应当按照法定程序进行的土地或房屋征收，因此被告区政府实施的征收行为应属违法。”

行文至此，笔者真诚奉劝那些已经或正在采取上述方式实施征收行为的地方政府及时悬崖勒马，请严格依据你们的顶头上司制定的《征收条例》依法征收。否则，你们损害的不仅是人民群众的合法权益，更是法治政府的公信力！

笔者更要奉劝那些支持协议拆迁的地方法院和法官，你们作出支持政府协议拆迁合法的严重错误裁判，显然无法以自己对法律理解不同为借口来自圆其说了！请问：政府采取上述协议拆迁的方式哪来的法律依据？