裁判要旨

行政行为应当具有外部性，即行政行为对于行政主体之外的人发生法律效果，行政机关之间或行政机关内部的意见交换等行政内部行为因欠缺对外性而不具有可诉性。

生效裁判

韩桂林、东海县环境保护局与东海县曲阳乡人民政府行政协助二审行政裁定书（2018）苏07行终208号

上诉人（原审原告）韩桂林

上诉人（原审被告）东海县环境保护局

被上诉人（原审被告）东海县曲阳乡人民政府

法院查明：2016年5月9日，东海环保局对韩桂林位于东海县曲阳乡赵庄村徐海路北侧的榨油坊进行现场检查，检查中发现韩桂林存在的问题：1、未安装疏导排风设施并且在有居民居住地生产加工；2、未提供相关生产经营许可证。东海环保局要求韩桂林：1、立即停止生产，搬迁经营生产地；2、配合地方党委、市场监管局、环保部门调解邻里矛盾。2016年5月10日，东海环保局作出东环责改字[2016]第A051001号环境违法行为限期改正通知书：1、立即停止榨油项目的生产。2、将具体改正情况于2016年5月15日前书面报告我局。当日，东海环保局将通知书送达给了韩桂林。

2016年6月22日，东海环保局向东海县供电公司发出东环函[2016]3号《关于商请东海县供电公司对东海县曲阳乡徐海路北侧桂林榨油坊依法进行断电查处的函》。

2016年7月20日，东海环保局对韩桂林位于东海县曲阳乡赵庄村徐海路北侧的榨油坊再次进行现场检查，检查中发现韩桂林存在的问题：1、未安装疏导排风设施并且在有居民居住地生产加工；2、拒绝整改。东海环保局要求韩桂林：1、采取断电措施。

2016年11月28日，东海环保局对韩桂林位于东海县曲阳乡赵庄村徐海路北侧的榨油坊第三次进行现场检查，检查中发现韩桂林存在的问题：1、未提供环评手续；2、擅自恢复生产。东海环保局要求韩桂林：1、立即停止生产；2、完善环评手续。同日，东海环保局作出东环责改字[2016]第A112801号责令改正违法行为决定书，责令韩桂林：1、立即停止项目的生产。2、于2016年12月5日前向有审批权的环保部门办理环评手续。东海环保局将上述决定书依法送达给韩桂林，韩桂林没有在法定期限内申请行政复议或提起行政诉讼。

2017年2月13日，东海环保局作出东环罚字[2017]第A021301号行政处罚决定书，决定给予韩桂林罚款5000元的行政处罚。东海环保局将上述决定书依法送达给韩桂林，韩桂林没有在法定期限内申请行政复议或提起行政诉讼。

2017年6月28日，东海环保局作出东环责改字[2017]第A062801号环境违法行为限期改正通知书：1、立即停止榨油项目的生产。2、将具体改正情况于2017年7月5日前书面报告我局。同日，东海环保局向曲阳乡政府发出东环函[2017]12号《关于商请东海县曲阳乡人民政府对桂林榨油坊依法进行断电查处的函》。

上诉理由：东环函[2017]12号《关于商请东海县曲阳乡人民政府对桂林榨油坊依法进行断电查处的函》系具体行政行为，因为该行为导致其油坊被断电，不能生产经营，产生了实际影响和损失，该函系在涉案油坊被东海环保局认定为土小企业基础上作出的，而该油坊不属于小土企业，因此对于油坊进行断电是错误的。

法院认为：本案中，原审韩桂林的诉求系撤销东海环保局的东环函[2017]12号《关于商请东海县曲阳乡人民政府对桂林榨油坊进行断电查处的函》（以下简称案涉函件）并基于此要求东海环保局、曲阳乡政府给予行政赔偿。据此，本案的核心争议是案涉函件是否具有可诉性。通常意义上的行政行为需要具有单方性、个别性和法效性等特征。单方性强调的是，法律效果系基于行政机关单方意思表示；个别性强调的是，行为的对象必须是特定之人和具体时间；法效性强调的则是，行为直接对外发生法律效果。所谓直接，是指法律效果必须直接对相对人发生，亦即行政行为一旦作成，即导致法律关系的发生、变更、消灭。所谓对外，是指行政行为对于行政主体之外的人发生法律效果，行政机关之间或行政机关内部的意见交换等行政内部行为因欠缺对外性而不具有可诉性。从本案被诉案涉函件来看，东海环保局并无直接对个人或组织享有的电力资源进行约束或管理的职权，案涉函件不具备直接、对外发生法律效果的特点，该函件在性质上属于东海环保局向曲阳乡政府的内部工作安排，其法律效果还需通过有关职能部门依职权针对特定相对人作出相应处理决定加以实现。因此，对当事人权利义务直接产生影响的应当是相关职能部门作出的行政行为，案涉函件对韩桂林的权利义务并不产生实际影响，不具有可诉性。故本案不符合受理条件，本应不予受理，已经受理的应驳回起诉。