后周广顺元年（951），郭威称帝。郭威顺应社会历史发展的趋势，在进步士人支持下，实行了一系列改革措施，以力事恢复，重建封建统治。

那么，他究竟做出了哪些改革呢？

后周建立之始，内外形势十分严峻。在外，强敌压境。北方契丹，虽内部分裂，但仍欲攻占中原。河东刘崇，建汉称帝，并循“晋室故事”依契丹，伺机恢复刘氏天下。南唐、后蜀，也欲乘郭威新立，扩张领土。在内，中外文武虽“劝进”者众，但汉臣并未尽服，且阶级矛盾尖锐，民未全归田业。

针对上述严峻形势，对外，郭威采取了和好四邻，积极防御，保守疆土的方针。

他即位不久，即遣使契丹“报聘”，“且叙革命之由”，并赠契丹主金器、玉带。其后，复两次遣使，表示和好。又诏沿淮军镇，“各守封疆，无得纵兵民擅入唐境，商旅往来无得禁止”。

关陇地区，则听边吏与蜀通商，以期和平相处。在实行和好四邻的同时，郭威在军事上亦做了积极防御的部署。因契丹与北汉为最大威胁，故以北方为军事防御重心。任心腹、禁军首领王殷为邺都（今河北大名东）留守、天雄军节帅，率领重兵，“镇抚河北，控制契丹”。令宿将陈思让镇磁州（今河北磁县），王晏镇晋州（今山西临汾），以此二镇控扼泽潞，保护河、洛。

是时，南唐虽全力反攻取湖南，无力北顾，但仍欲问鼎中原。后蜀虽奸邪当权，国力浸衰，然在后汉时夺得秦、阶等州，威胁关中。为防患于未然，南线，派得力将领，出镇沿淮军镇，强化边防。

西面，增兵关中，防蜀进扰，并阻断蜀、汉联合。由于军事上采取了积极的防御措施，故能打退来犯敌军，保卫疆土。

广顺元年（951）春，北汉在契丹支持下，进攻晋州，为周所败，死伤甚众。是年十月，北汉会同契丹再攻晋州，又受重创，契丹“士马什丧三、四”。连续受挫，北汉“始息于进取”。

北方局势有所缓和。南唐攻取湖南后，于广顺二年（952）初，配合兖州节帅慕容彦超之叛，派军攻下邳（今江苏睢宁），为周军击败，俘其将燕敬权，南唐从此不敢轻启战端。至后周遣还燕敬权，南唐亦将往昔所获中原将吏“礼而归之”。南线亦相对安定。

在内，郭威为分化瓦解政敌，实行争取团结各种政治势力的方针，以安反侧。对前朝藩帅，无论“劝进”与否，均加官爵。位高权重的郓州节帅、齐王高行周，加尚书令，襄州节帅、齐国公安审琦进封南阳王；青州节帅魏国公符彦卿，进封淮阳王。

就是抵抗郭威入汴失败后逃回兖州、并仍持敌对态度的慕容彦超，亦加中书令，遣使“谕指”，勉其“悉力推心，安民体国”。对昔日政敌，郭威也予宽宥。苏逢吉、苏禹珪、李涛等在后汉末“将相不合”的斗争中，曾极力排抑郭威，但他不咎既往，生者受官，复苏禹珪相职，并加司空，召李涛为太子宾客。

已死的苏逢吉，则优其家属，赐以庄宅。郭威在安托前朝宿旧的同时，也采取了维护新政权的切实措施。军事上，在汴京周围要地委任亲信为节帅，命皇子柴荣镇澶州，常思镇乐州，何福进镇许州，以拱卫京师。以郭崇掌禁军，戍卫京畿。政治上，前朝旧臣虽与官职，但不给实权，以亲信王峻为宰执，再擢有识文士参与决策，控驭朝政。

郭威对外的和好四邻，积极防御的方针，起到了息边安民，保卫疆土的作用；对内不吝官爵，不念私怨，以安反侧的政策，达到了争取、团结各种政治势力的目的。从而稳定了局势，减少了混乱，有利于稳固政权。同时，也为实行改革，力事恢复，创造了客观条件。

晋汉以来，战争连年，赋税繁苛，天灾频仍，致使中原地区满目疮痍，民不聊生。为稳定社会秩序，巩固封建统治，郭威即位后，实行了一系列措施，发展生产，苏息民困。

革除苛敛，相对减轻对人民的剥削。自中唐以后，官府除向农民征收沉重的正税外，横征苛敛不可胜计。及至五代，且又过之。其中“羡余”、牛租、盐曲之禁尤为扰民。

“羡余”始于中唐。时朱泚之叛平定，德宗“属意聚敛，常赋之外，进奉不息”。地方官吏为邀射恩幸，巧立名目，多征财物，将其中十之一二，以所谓“日进”、“月进”上供朝廷，名为“羡余”。这种苛征，“至五季而更甚”。梁唐之季规定：民税一斛，另加二升，谓之“雀鼠耗”。至后汉，民税一斛，另加二斗，称为“省耗”。

征收绵麻，则加“称耗”。郭威悉罢此弊，规定：凡仓场、库务“无得收斗余称耗，旧所进羡余物色悉罢之”。又诏罢“珍巧纤奇”，土产食品等进奉。羡余、进奉的罢除，多少限制了地方官吏借此盘剥人民，也减少了人民的转输之苦。

牛租，唐末梁初始有。时朱全忠与杨行密争夺淮南，掠得淮南百姓大量耕牛，逐将其配给沿淮州县百姓，称“租牛客户”，令输牛租。至后周，“历数十年，牛死而租不除，百姓苦之”，至是“悉除牛租课”。

盐曲之禁，唐中叶始趋严格。至五代更为苛虐。后晋天福（937—943）初，政府各场务榷盐，约得税利17万缗有余。时百姓多犯法私贩，于是政府将榷盐税钱按州县计户分摊，“每户一贯至二百，为五等配之，然后任人逐便兴贩”。这多少给百姓带来了方便。

不久盐价下跌，政府为多获盐利，于天福七年（942）改变盐法，凡“盐货悉税之，过税每斤七文，住税每斤十文”，而先前的“人户盐钱又不放免”，一盐两税。后汉盐税进一步加重，规定“青盐一石，抽钱一千，盐一斗”，私贩，“不计斤两多少，并处极刑”。

盐禁苛虐，百姓苦之。广顺二年（952），郭威下令：“今后青盐一石依旧抽税八百（八十五为百），盐一斗，白盐一石抽税五百，盐五升，此外更不得别有邀求”，革除了一盐两税的弊端。又规定，凡私贩盐“五斤以上处死，煎硷盐犯一斤以上处死”。

至于曲禁，后汉规定，凡私贩曲者，“滴沥皆死”，现改为五斤以上处死。郭威盐曲之禁的改革幅度虽小，但较之晋汉的剥削有所减轻，处罚私犯也不如晋汉严酷。

禁民卖买牛皮是五代另一苛禁，梁唐以来，战事连年，为供军需，“禁民私卖买牛皮，悉令输官受值……，汉法犯牛皮一才处死”。酷法既行，“乡县以之生事，奸滑得以侵渔”。

广顺二年，郭威采纳李谷建议，驰牛皮之禁，“约每岁民间所输牛皮，三分减二，计田十顷，岁取一皮，余听民自用及卖买，惟禁卖于敌国”。牛马畜皮，“民间日用实不可无”，革除此弊，有利于农业及手工业的发展。

赐民营田，为无地少地农民提供必要的生产条件。早在唐代前期，边境地区就已有由兵卒佃种官田的所谓“营田”。安史乱后，中原兵兴，营田扩及到内地，并招流民为营田户，参与耕垦，又设营田务进行管辖。

此种官地经营办法一直延及五代。营田不属州县，多为军镇把持，于是发生了军镇与州县争夺土地和劳动人手的矛盾，影响政府赋役征调。不惟如此，各地场务多“容庇奸盗，州县不能诘”。

而营田户所受剥削特重，除交粮外，还交本地土产。为“高黄户”招募的营田户，更受双重剥削。这就严重地阻碍了生产的发展。广顺三年（953），李谷、张凝建议罢除营田务。郭威亦“素知其弊”，遂悉罢营田务，“以其民隶州县；其田庐、牛、农器，并赐见佃客为永业”，发给“凭由”。在罢除营田时，有人提议出卖肥沃营田，以增岁入，郭威说“利在于民，犹在国也，朕用此何为”，断然拒绝。

其后，又将耀州庄宅务，卫州共城稻田务的官田分赐予民。营田的罢除，使官田上的佃户成为了拥有土地所有权的自耕农，且又获得房屋、农具耕牛，生产积极性提高，“比户欣然，于是葺屋植树，敢致功力”，有力地促进了中原地区生产的恢复和发展。同时，新增编户三万余，税户增加，也有利于国力的恢复。

减轻徭役，使农民有更多时间从事生产。唐制：丁夫须至官府充当白直、防阁等各色杂役，不践役者，则按规定交纳役钱。这种色役至五代仍然存在。后汉乾祐三年（950），在上述色役之外，又令“诸州差散从亲事官，大府五百人，上州三百人，下州二百人，勒本处团集管系，立节级检校教刃，以警备州城”。

不仅如此，还“差力及户充递铺”，令“三司诸场务召百姓替占役士兵”，这此差徭，“一则碍州县之色役，一则妨春夏之耕耘，贫乏者困于供需，豪富者幸于影庇”。郭威“心知其不便”，于广顺元年下诏：诸州散从亲事官，一律放散归农，递铺户已招到者，仍如旧，“今后不得更招”，诸处场院以民代兵占役者，“不得影庇两税人户”。

同年，根据柴荣建议，将澶州下辖州县内的羊、猪、纸、炭、红花等户，一律放免为散户。上述差摇，“凡差役者是贫下户”，故这些差徭的罢除，减少了对农民的烦扰，使其有更多时间从事生产。而诸杂户的放免，削弱了他们的封建人身依附关系，这对生产的发展更具进步意义。

安辑流亡，增加劳动人手。广顺初，契丹控制下的幽、莫、瀛诸州大水，大量饥民流移入界。郭威得报后，立即“差使臣与所在官吏抚恤安泊”，允许饥民在沧、景、德等州内耕垦荒地，放免差役。

如愿到他州居住，“亦听取便，所在关津口岸，不得阻滞，仍人给斗粟”。于是，“襁负而归中土者”，“凡数十万口”。大量招抚安辑流亡，为中原地区生产的恢复和发展，增加了劳动人手。同时，也有利于安靖边境。

晋汉以来，“君劣臣离，上下荡然无纪”。郭威历经晋汉，深察其弊，故即位后，在采取措施恢复和发展生产的同时，在政治上也采取一系列措施，加强中央集权。

依靠心腹，优免老朽，拔擢俊秀，建立强有力的中央机构。五代诸君多是通过政变或乘战乱建立的，前朝宿旧往往因“劝进”得到优遇迁升。郭威以兵变得位，为酬“劝进”臣僚，以及争取各种政治势力的支持，自然也得优遇前朝宿旧，故庙堂之上历事数朝者不乏其人，腐朽势力充斥，显然不可能依靠这一班底刷新政治。

于是，采取依靠心腹，优免老朽，拔擢俊秀的办法，建立一个有作为的中枢机构，以进行改革。任故旧王峻为枢密使、左仆射同平章事，掌朝政。以郭崇为侍卫亲军都指挥使，掌禁军。

同时，吸取前朝武夫当权的教训，将文人中俊秀之士拔擢到关键岗位上，让他们参与中央决策和施政。任范质为枢密副使、中书侍郎同平章事，参知朝政。以李谷为中书侍郎同平章事，判三司，掌财政。以王溥为翰林学士，备顾问。对“旧臣冠首”窦贞固，“纯厚长者”苏禹珪皆罢相，授以荣誉散职，予以优养。

“长乐老”冯道虽仍为中书令，但不与实权。一些尚在台有及诸院的前朝要员，皆以闲职致仕，补以新人。于是，组成了以王峻、郭崇、范质、李谷、王溥等为核心的中枢机构。

王峻“夙夜奉事，知无不为，军旅之谋，多所裨益”；范质“明敏强记，谨守法度”；李谷“沉毅有器略，善譬谕以开主意”王溥“宽厚好学，汲引后进”。这些人不仅为郭威的改革积极谋画，而且是实施改革的股肱。

禁抑奢糜，惩治贪浊，澄清吏治。五代时期，君臣多腐化奢糜。奢糜风盛，贪赃枉法必然随之，故自梁唐以来，当权者“卖官鬻爵，割剥蒸民”，司空见惯。为澄清吏治，郭威首先从禁抑奢糜之风入手。他带头简约，下令：“宫闱服御之所须，悉从减省，珍巧纤奇之厥贡，并使寝停”。又“悉出汉宫中珍宝玉器数十，碎之于庭”，“仍戒左右，自今珍华悦月之物，无得入宫”。

郭威的躬行节俭，使长期以来宫围奢糜之风来了个大的转变，在一定程度上对官吏的奢侈腐化起到了禁抑作用。与此同时，对贪官污吏亦严厉惩治。庆州刺史郭彦钦兼掌盐榷，“擅加盐钱，民夷流怨”，“勒归私第”。

左谏议大夫李知损出使吴越，“所经州县无不强贷”，“行止秽杂”，贬为棣州司马。单州刺史赵凤”抑夺人之妻女，又以进奉为名，率敛部民财货”，赐死。对于故旧枉法，郭威亦严惩不贷。莱州刺史叶仁鲁，“帝之故吏也”，坐赃绢二万五千匹，钱千缗，赐死。

宋州刺史常思，郭威少孤“食于思家，以思为叔”，常在宋州任上“放得丝四万一千四百两，及移青州，请征入官”，郭威令将契卷还给举债户，“其丝不征”，常从此受到冷落。对于不尽职守的官员也予惩治。

卫尉卿李温美，奉使祭海，便道归家，降为房州司户参军。左补阙王仲，检田毫州，“虚凭纽配”，罢官。中书舍人杨昭俭”多在告假，不亲其职”，削职为民。郭威的禁抑奢糜，惩治贪浊，使长期以来败坏的吏治有了初步改变，有利于改革的推行。

整顿司法，订正刑书，建全法度。唐末，随着政治的腐败，法纪驰紊，治刑狱“不用律文，更定峻法，窃盗赃三匹者死”，及至五代，刑法更加枉滥，后汉时，窃盗一钱以上皆死，“又罪非反逆，往往族诛、籍没”。

史弘肇巡警京城，专行刑杀，凡民“但云有犯，即处极刑”。地方狱吏“诛剥财货”，虐待囚人，无所不用其报。刑罚枉滥，给人民带来了极大痛苦，以至一些地主阶级上层或为财货，或因私怨，也遭受枉法之苦。刑罚枉滥，使得人人自危，改变这种不正常局面是人们的普遍愿望。

郭威攻下汴京后，召问“兼通三式”的赵延义，后汉为何祚短？赵答：“汉法深酷，刑罚枉滥，天下称冤，此其所以亡也”。有鉴于此，郭威为帝后，十分注意整顿法制。在其即位制中规定：“犯窃盗及奸者，并依晋天福元年以前刑名，罪人非反逆，无得诛及亲族，籍没家黄”。继后又诏京兆、凤翔府：“应诸色犯事人第宅、庄园、店硙已经籍没者，并给付罪人骨肉”。

这两道制诏初步制止了滥刑，保护了地主阶级中犯罪抵法之家的私有财产。后汉末，社会动乱，法书亡佚，后周初建，重订法律尚不可能，广顺元年夏，郭威令卢亿、曹匪躬等依晋汉法律，按律、令、格、式议定重写，共148卷，“凡改点画及义理之误字计214处”，又以晋汉及周初事关刑律的敕、制凡26件，集为二卷，名曰《大周续编》，“命台省行用”。

广顺三年，又对州县看押、审理犯人作了具体规定，要求地方官对现系犯人“躬亲录问”，“俾其平允，勿令滞淹”。并禁止虐待囚人。凡死刑案件必须将审判记录上报中央司法机关，呈明判决的法律依据（用朱文）及审判官员姓名，“不得漏落”。

对诉讼程序亦作规定，民有诉讼者必先历州县及观察使，处理不直，听讼于台省。诉讼须有书谍（状纸），自己不能写的，请人代书，并注明代书人姓名住址。若无人代写，可持素纸至衙门陈述。还规定：“所诉必须己事，勿得挟私客诉”。

上述措施限制了地方官无谍妄判，以及讼棍地痞包揽词讼的枉法行为。郭威的司法改革，虽未尽摒弃晋汉旧法，也不如其继承者柴荣制定了简明易懂的《大周刑统》，但正如王夫之所评价的，“虽不善”，然“贤于无法也”。

第四，裁抑藩镇，翦除跋扈，加强集权。为加强中央集权，五代各朝都曾采取削藩措置。但各君多由军将拥立，即位后不得不对藩帅给予优容。故藩镇骄恣，拥兵为乱，仍屡见不鲜。这种情形至晋汉尤甚，“几有冠履倒置之势”。郭威进一步采取了裁抑藩镇的措施