美国《防务新闻》网站在今年2月20日，刊发了《美五角大楼希望工业再次转型以满足需求，可以吗？》一文，深度报道了美国防部在俄乌战争、巴以冲突和印太局势等因素驱使下，正在着力推动国防工业再次转型，以加快满足国防需求。

1993年秋天，大约二十多位来自国防工业的领导人与美国防部长共进晚餐。饭后，后来被称为“最后的晚餐”，以及半小时的简报。

“最后的晚餐”的主题是整合。冷战结束了，这意味着美国的国防开支将减少。这也意味着在场的公司资金减少。官员们在墙上闪现了一张黑白图表，显示五角大楼能够负担得起的承包商数量急剧下降。如果公司想生存，他们可能需要合并。

诺姆·奥古斯丁是马丁玛丽埃塔公司（Martin Marietta）当时的首席执行官，该公司本身于1995年合并为洛克希德·马丁公司（Lockheed Martin）。当时他就坐在国防部长旁边。一天后，他回到五角大楼，拿了一份图表，以为它会是一份历史文件。他今天仍然拥有它。

十年内，国防大型主承包商的数量从51家骤降至5家，从而创造了现代国防工业。洛克希德公司与马丁公司合并。波音与麦克唐纳道格拉斯合并。

奥古斯丁告诉《防务新闻》，“坐在最后的晚餐桌上，我感觉自己坐在一个历史的转折点上。他们把一手坏牌做到了最好，我们现在正在为这手坏牌付出代价。”

这个代价是美国防部门无法像五角大楼希望的那样迅速行动。美国现在正在为乌克兰和以色列的战争提供物资，这两场战争相隔一年半开始。高需求使一个行业感到紧张，该行业在2022年2月俄罗斯全面入侵乌克兰之前很久，就一直在努力满足国防需求。

这些战争甚至不是美国防部的首要任务。首要任务是中国，美国领导人表示，中国在过去20年里大规模的军事建设速度必须跟上。这一点在五角大楼的新国防工业战略中最为明显。该战略称，中国在许多领域的工业实力“大大超过”美国及其盟友。

作为回应，该战略规划呼吁对工业基础进行“代际”投资。为此，五角大楼现在展示了一组新的图表。

美国防部的头号武器采购员比尔·拉普兰特副部长的办公室里，挂满了各种图片，上面画着制造更多导弹和其他弹药需要多长时间。他说，他的副手们正在与一家又一家的公司分享这些信息，尽管五角大楼没有公开它们。

可以说是两张图表的故事：在30年里，五角大楼从一个它认为太大而无法维持的国防工业，变成了一个现在太小而无法激增的国防工业。为了解这条路径，《防务新闻》采访了分析师和行业高管，以及可追溯到克林顿政府的顶级工业基础政策官员。

他们将该行业比作一扇弹簧门，由于国防预算减少、偏好变化和劳动力稀薄，产能砰的一声关上。随着美国重组其国防工业、劳动力和供应商，以与先进的对手竞争，这扇门现在再次吱吱作响。

拉普兰特去年 12 月在里根国防论坛上告诉记者：“它剥夺了我们在这个国家拥有的许多技能，我们已经有一段时间没有使用了。”

美国国防工业专家往往把它当作经济学入门课程来谈论。他们经常指出，该行业不像其他市场经济那样发展。

国防公司建造政府想要的东西，但很少生产更多或任何不同的东西。因而美国五角大楼的命令，对执行这些命令的公司的状况有着不同寻常的影响力。

美国大西洋理事会智库高级研究员史蒂夫·格伦德曼说：“国防工业对客户非常敏感，也对客户反应迅速。”

格伦德曼于1990年代在“和平红利”之后在五角大楼工作。在里根政府时期，随着美国与苏联的竞争，军费开支激增。但当苏联于1991年解体，结束冷战时，美国没有可以击败的对手。根据美国智库战略和预算评估中心（CSBA）的数据，从1985年到1998年，国防开支每年都在下降。

具体来说，战略和预算评估中心发现，在此期间，五角大楼在采购、研究、开发和建设方面的支出下降了44%。

美国需要一个为和平时期而建的国防工业。于是，“最后的晚餐”来了，奥古斯丁自己在1993年的晚餐上给它起了这个名字。他说，即使在当时，这似乎也是一个合理的政策。国防开支必然会下降，给五角大楼留下两个选择：一个庞大的行业和一个规模更小、效率更高的行业。

美国防官员鼓励后者。除了主承包商的急剧减少外，随着公司合并以降低成本，中小型供应商的数量也急剧下降。

最终，政府表示受够了。在1990年代后期，它阻止了洛克希德·马丁公司收购诺斯罗普·格鲁曼公司的计划。重大整合的时代已经结束。

整合的影响是双重的：减少竞争和降低激增的能力。在许多情况下，第一个问题意味着五角大楼的订单需要更长的时间、更高的成本，且容易受到脆弱的供应链的影响。第二个问题是由整合和更高效的制造技术引起的，这使得应对突发冲突变得更加困难。

进入2000年代，领导者在很大程度上开始青睐更先进但数量较少的武器。美国防部长唐纳德·拉姆斯菲尔德将其称为军事“转型”，将使五角大楼的军火库向前发展整整一代人。

但其中一些先进武器，例如陆军的“未来战斗系统”和海军的“濒海战斗舰”，并没有按预期发挥作用。国防工业向数量更少、功能更强大系统的转变，进一步鼓励了公司进行整合。

1998年，有5家公司建造了水面舰艇，2家公司制造了履带式战车。到2020年，这两个数字分别下降到2家和1家。

“听起来很愚蠢，但考虑到我们在国防上的投入，任何一个供应商的数量往往都是不够的。”美退役陆军中将戴夫·巴塞特说。他在去年12月之前，一直负责美国防合同管理局。

“和平红利”在美国在伊拉克和阿富汗的战争中未能幸存下来。

“9/11”袭击之后的两次冲突，使美国防部的预算膨胀。根据CSBA的数据，根据通货膨胀进行调整并包括补充资金，从1999财年到2008财年，五角大楼的支出平均增长了7%。

这笔支出用于一系列新的威胁。

例如，巴塞特和接受《防务新闻》采访的其他专家，特别提到了一类为战争开发的重型装甲车。“防地雷、防伏击车辆计划”（MRAP）是美国防部长鲍勃·盖茨的首要任务。通过大量投资，五角大楼在三年内部署了超过1.3万辆MRAP车辆。

此后，该计划成为一些人的护身符。他们认为如果获得适当的资源，国防工业可以灵活地行动。但这也提醒我们，这些资源在过去15年里去了哪里。从2001年开始，五角大楼需要武器来反恐和平叛。

这些远非乌克兰抵御俄罗斯所需要的，一场以使用大炮和小型无人机为特征的工业时代战争。保卫TW的需求更进一步，TW是一个受到领先制造业强国威胁的岛屿。

“如果你面临的是伊拉克的威胁，你可能不会拥有与面对俄罗斯和中国威胁时相同的能力。”奥巴马政府时期的前副国防部长、现任莱昂纳多DRS公司首席执行官的比尔·林恩说。

美国防官员已经清楚地知道了规模的变化。在林恩担任副部长期间，负责五角大楼工业基础政策的布雷特·兰伯特，记得2011年袭击密苏里州乔普林的一场龙卷风，几乎击中了一家主要导弹供应商。

兰伯特说：“我们意识到，即使工厂本身没有被击中，我们也没有备用设备。这给我们敲响了警钟。”

另一个警告来自对兰伯特帮助领导的主要武器项目（MWP）的四年研究。他发现，在很大程度上，主承包商不了解自己的供应链。

但是，“当警报响起时，没有人醒来”，前五角大楼行业官员罗伯特·卢萨迪说。他指出，这项研究的数据，在很大程度上消失了。他说：“没有人用它”。

2017年夏天，埃里克·丘宁（Eric Chewning）与家人在Outer Banks海滩度假。

当时是咨询公司麦肯锡公司合伙人的丘宁和孩子们，坐在北卡罗来纳州的海滩上，翻阅着手机，看到了一份关于一项行政命令的新闻稿。特朗普总统正在指示五角大楼，自艾森豪威尔政府以来首次对其国防工业基础进行自上而下的审查。

切宁在接受《防务新闻》采访时说：“我对自己说：'他们要找谁来做这件事？'。”

那天晚些时候，他从海滩走回来时接到五角大楼的电话，问他是否愿意面试负责工业基础政策的最高职位。10月，他接受了这份工作，这意味着他将成为负责这项研究的人。

切宁说：“当时的心态是：我们现在如何从9/11后的战争中全面过渡，在那场战争中，我们生产足够物质能力的能力真的从来没有问题，而现在却专注于与经济同行竞争？”。

他发现，这样做并不容易，这在很大程度上是因为美国劳动力正在发生变化。到1990年代国防工业整合时，美国已经陷入了几十年的制造业深度下滑。

根据切宁领导的研究，从1970年代末到2017年，该国失去了710万个制造业工作岗位，占该行业劳动力的36%。这种下降对任何迅速扩大美国国防工业的尝试都构成了挑战。即使现在更先进的工厂严重依赖机器人技术，武器仍然需要知道如何制造它们的人。

这就是为什么规模或产能一旦消失，就很难增加的部分原因，美退役陆军将军巴塞特说。寻找和培训技术工人需要数年时间，全国各地的公司都在最近紧张的劳动力市场中看到了这一点。

在领导国防合同管理局期间，巴塞特研究了有助于预测制造问题的商业特征。他发现的一个重要原因是，在职时间不到一年的蓝领雇员的比例，一旦达到某个阈值，质量问题几乎是肯定的。

虽然2018年的研究导致了一些改革，但它并没有扭转制造业的趋势，随着COVID-19大流行期间老年工人集体退休，这种情况只会变得更糟。与华盛顿的许多报告一样，它指出了与其他困难并存的重大问题，所有这些都在争夺时间和金钱。

现任造船商HII公司副总裁的切宁说：“问题从来都不只有一个。眼前的问题得到了最多的关注。”

到2022年，问题已经变得紧迫。俄罗斯对乌克兰发动全面入侵，华盛顿继续运送武器援助基辅。

美国向乌克兰提供了数量惊人的安全援助。自2022年2月以来已超过440亿美元。尽管有这笔钱，但五角大楼的许多人从中得到的教训之一是，该行业没有为危机做好准备。

可以说，这一点在美国的155毫米炮弹供应中最为明显。这种155毫米炮弹（仅次于小型无人机），定义了乌克兰的战斗。卡内基国际和平基金会分析师迈克尔·科夫曼告诉《防务新闻》，基辅每月需要6万至8万发炮弹进行自卫。

这一速度远远超过了乌克兰的西方盟友，为他们提供补给的速度。五角大楼负责采购和维持的拉普兰特说，即使国会在2023年额外拨款15亿美元用于增加产量，美国在12月仍只生产了2.8—3.0万枚炮弹。

美国防部的目标是到2025年年中，达到每月10万发炮弹。但是，如果没有国会的更多资金，这种速度可能无法实现，国会已经搁置了白宫要求的一项安全支出法案。

但近年来，资金并没有减缓生产速度。根据CSBA的数据，从2016财年到2023财年，国会为白宫要求的五角大楼采购基金增加了7.3%，即793亿美元。问题是需求不一致，拉普兰特在去年秋天的另一张图表中说明了这一点。

从30年前的海湾战争开始，军火订单在一系列高峰和低谷中起伏：危机爆发，美五角大楼采购供应激增，几年后达到数量，然后危机减弱，供应下降。

“这是我们现在面临的挑战之一，由于历史上缺乏对工业基础的投资，我们无法进行调整。”五角大楼负责工业基础开发的贾斯汀·麦克法林告诉《防务新闻》。

弹药通常面临这种鞭打的高风险。埃里克·范宁 （Eric Fanning） 在美海军、空军和陆军担任高级职位多年后，注意到了这种模式。每个军种的大部分消费能力都集中在大型系统中，例如航空母舰和战斗机。

更便宜的物品最终逐渐减少以符合预算。由于美五角大楼的需求会影响供应，因此履行这些订单的公司，随着时间的推移削减了产能。

现在订单又增加了。这次是155毫米炮弹和一系列其他弹药。对一些公司来说，国会允许五角大楼发布长期合同，使需求保持多年稳定。但对其他公司来说，公司担心政府的需求不会持续下去，现任航空航天工业协会负责人范宁（Fanning）表示。

他说：“那种长期承诺的感觉仍然没有完全存在”。

五角大楼表示，它正在其新的国防工业基础战略中发出未来承诺的信号。该文件侧重于四个领域：创建有弹性的供应链、确保劳动力做好准备、制定有利于商业的采购政策，以及支持国家安全市场。

负责工业基础政策的代理副部长哈莉玛·纳杰布-洛克告诉《防务新闻》，“这些不是新想法，但这些想法还没有得到（必要的）授权。”

在1月份与记者的单独简报中，纳杰布-洛克预览了五角大楼在未来三到五年内对其国防工业基础的目标。一种是加快长周期物品的速度，如滚珠轴承或固体火箭发动机，它们会减慢重要武器的生产速度。其他措施包括重新装备供应链的过时部分，以及使用《国防生产法》的更多资金。该法案允许五角大楼发放与国家安全相关的拨款。

纳杰布-洛克说，“我们不能再忽视工业基础的问题并希望它变得更好。我们必须采取果断行动。”但有些问题超出了五角大楼的控制范围。

首先是政治。截至发稿时，美国会尚未通过一项完整的国防开支法案。这是十多年来持续决议（CR）中的最新一项。国防在很大程度上仍然是一个两党问题，但共和党内部的差距越来越大。这是国会尚未通过对乌克兰、以色列和TW的额外援助的原因之一。

美国参议院军事委员会高级成员、共和党参议员罗杰·威克尔在一份声明中称，今天的安全环境“需要大幅、长期地增加我们的国防资源”。

他在众议院的一些同事则持怀疑态度。“美国人民勤奋工作以赚取每一美元，但国防部似乎已经成为挥霍这些资金的高手，”共和党威斯康星州众议员格伦·格罗斯曼在12月告诉《防务新闻》。

第二个外部问题是创新。在过去的几十年里，五角大楼曾经是新技术的上游，想想GPS 或互联网。前国防部副部长林恩说，自那以后，它就被置于下游，目前人工智能和无人机的大部分进步都来自商业领域。

学习如何更好地与这些公司合作，是该工业战略的目标之一。纳杰布-洛克说，这样做将涉及更新五角大楼的采购政策，以更好地与商业部门保持一致。五角大楼对这个市场的影响力较小。

纳杰布-洛克说，“由于技术的快速变化，我们对在需要时会出现的许多假设证明在某些情况下被夸大了”。

第三个挑战是美国的对手。俄罗斯-乌克兰和以色列-哈马斯战争提醒我们，竞争对手最终会帮助决定美国国防工业必须以多快的速度运作，以及何时运作。

克莉丝·米基恩齐从她在五角大楼的工业基地政策工作中，吸取了这一教训。在大约八年的时间里，她帮助指导该部门的行业方法，并见证了挑战的演变。当乌克兰战争于2022年开始时，她是少数几个致力于援助基辅的官员之一。

过去30年的许多问题都暴露无遗。她举了个例子，工人短缺阻碍了增加关键弹药的尝试。她说，“该部门获得了它所支付的工业基础”。

米基恩齐去年夏天离职了。今年1月，当《防务新闻》采访五角大楼工业基础开发负责人麦克法林时，采访是在米基恩齐的旧办公室里进行的，一个没有窗户的小格子间。

没有人填满这个空间，而是变成了会议室。这对麦克法林很有帮助，因为他向公司介绍了政府的新战略。

麦克法林说：“我从小就听的一句话是：没有一个计划能在与敌人的第一次接触中幸存下来”。我们可以规划，但我们也必须能够及时转向和调整。