“十四五”以来，光伏项目开发热度一路走高，对于土地的需求同步提升，光伏用地矛盾日益加剧。
近年来，未批先建、擅自占用永久基本农田、耕地，违规改变土地用途、超出批准范围进行开发建设……围绕光伏用地出现的违规行为或爆发的矛盾时有发生：
例如，2022年4月，江苏省自然资源厅公告，浙江某光伏公司未经批准、擅自占用永久基本农田建设光伏项目。经查处后，该项目已于2022年4月8日拆除完毕。
2022年5月河北某地两村为建光伏电站，在未签土地租赁合同和土地流转委托书的前提下，施工人员将上百亩麦田铲平，遭到村民强烈反对。被曝光后，该光伏项目被紧急叫停，项目负责人因涉嫌破坏生产经营罪被立案调查并被刑事拘留，涉事企业公开向村民、投资者和社会致歉。
2023年4月，安徽宿松县某村民委员会，在未报当地县级自然资源和林草主管部门备案的情况下，以租赁的形式擅自将集体建设用地转让给新能源公司用于建设光伏项目升压站及办公楼，这也是一例典型的光伏用地违法案例。
……
实际上，光伏项目用地乱象并不只在近些年出现，而是在行业长期存在。早期光伏用地相关细则的缺失、用地性质界定不清晰、新旧政策更替等，都是导致光伏用地乱、用地难的客观因素。
好消息是，近年来随着国土“三调”调整推进以及数据的融合，光伏用地问题已逐渐清晰，光伏行业长期存在的用地乱象有望迎来终结。
光伏项目到底能用哪些地？怎么用？
光伏项目到底能用哪些地？怎么用？首先我们需要明确光伏用地的几个重要概念：
一、
光伏发电项目实行分类管理
二、
什么是“三区三线”？
永久基本农田红线：
据统计局数据，2022年，我国共有耕地面积为127.601万平方公里。
与基本农田对应的概念是一般农田，也叫一般耕地。从范围上说，农用地＞耕地＞基本农田。
生态保护红线：
2023年4月22日，自然资源部宣布，我国生态保护红线的划定工作已全面完成。主要集中分布在青藏高原生态区、黄河重点生态区、长江重点生态区、东北森林带、北方防沙带、南方丘陵山地带、海岸带等区域。据了解，陆域、海域实际划定面积合计319万平方公里，逼近一个印度。（印度国土面积：328.8万平方公里。）
城市开发边界：
城镇开发边界是在一定时期内因城镇发展需要，可以集中进行城镇开发建设、以城镇功能为主的区域边界，涉及城市、建制镇以及各类开发区等。
三、
什么是国土空间规划“一张图”？
对于光伏项目用地，近年来国家层面出台了很多相关的政策，我们重点来看最新出台的。
12月23日，自然资源部、国家发展和改革委员会、国家林业和草原局关于印发自然资源部联合印发《自然资源要素支撑产业高质量发展指导目录（2024年本）》的通知，从资源节约集约利用、产业结构调整等方面明确了鼓励开发利用土地、矿产、森林、草原、湿地、海域等自然资源的方向和要求。
针对光伏、风电项目的开发，文件划分了鼓励、限制以及禁止三大类，重点要求如下表：
相关的手续办理要求如下表：
实际上，在2023年3月，三部委联合印发的《关于支持光伏发电产业发展规范用地管理有关工作的通知》中，就已提出对光伏发电项目用地实施分类管理，明确了光伏方阵用地和配套设施用地管理的范畴，重点要求如下：
在符合“三区三线”管控规则的前提下，相关项目经可行性论证后可统筹纳入国土空间规划“一张图”，作为审批光伏项目新增用地用林用草的规划依据。
在严格保护生态前提下，鼓励在沙漠、戈壁、荒漠等区域选址建设大型光伏基地；对于油田、气田以及难以复垦或修复的采煤沉陷区，推进其中的非耕地区域规划建设光伏基地。
项目选址应当避让耕地、生态保护红线、历史文化保护线、特殊自然景观价值和文化标识区域、天然林地、国家沙化土地封禁保护区（光伏发电项目输出线路允许穿越国家沙化土地封禁保护区）等；涉及自然保护地的，还应当符合自然保护地相关法规和政策要求。
新建、扩建光伏发电项目，一律不得占用永久基本农田、基本草原、Ⅰ级保护林地和东北内蒙古重点国有林区。
对比来看，新政要求更加明确、完善。
根据国家层面现有的土地政策，小盒子对不同性质的土地是否可以用作光伏项目建设（以光伏方阵用地为例）作了汇总整理，如下表。其中，红色代表不能做场址，黄色代表部分可用、但有限定条件，绿色代表可用。
*土地用途分类参考：《中国集体经济》建议统计口径与用地用海新分类对应关系
补充说明：
（1）关于耕地：虽然光伏方阵不可以占用耕地，但光伏项目配套设施是可以用耕地的。
符合光伏用地标准，位于方阵内部和四周，直接配套光伏方阵的道路，可按农村道路用地（60101）管理，涉及占用耕地的，按规定落实进出平衡。其他道路按建设用地管理。
（2）关于林地
光伏方阵用地涉及使用林地的，须采用林光互补模式，可使用年降水量400毫米以下区域的灌木林地以及其他区域覆盖度低于50%的灌木林地，不得采伐林木、割灌及破坏原有植被，不得将乔木林地、竹林地等采伐改造为灌木林地后架设光伏板；
下表为国家林业局发布的年降水量400毫米以下地区范围县名单：
此外，通知明确，光伏支架最低点应高于灌木高度1米以上，每列光伏板南北方向应合理设置净间距，具体由各地结合实地确定，并采取有效水土保持措施，确保灌木覆盖度等生长状态不低于林光互补前水平。光伏方阵按规定使用灌木林地的，施工期间应办理临时使用林地手续，运营期间相关方签订协议，项目服务期满后应当恢复林地原状。
（3）关于“其他草地”
西北地区的光伏项目大多会涉及草地，注意国土部门和草原主管部门对同一宗地的性质认定可能会不一致。如国土部门认定为未利用地中的“其他草地”，当地草原主管部门可能会认定为干旱性荒漠草原。如果是后者，就应当办理草原征占用手续，具体办理程序要咨询当地草原主管部门。
现在我们基本了解了国家层面的光伏开发用地政策，但是光伏用地的复杂之处还在于，地方层面的政策也很多，尤其是在光伏复合类项目开发方面，近年来，多省在国家政策的基础上，陆续出台了不少用地相关细则 。
不过不要担心，小盒子梳理了各省最新的相关政策，现汇总如下，欢迎指正补充：
山东
河北
2023年5月，河北省自然资源厅发布关于相关征求意见稿，对光伏项目尤其是复合(渔光、林光、草光) 项目建设标准(高度和行列间距等)，提出意见建议！
合理设置光伏方阵间距。光优方阵用地涉及使用林地的光伏板南北向问距应充分考虑地理位置、坡度、坡向等因素，结合每个项目具体情况进行论证，光优支架最低点应高于灌木高度1米以上，原则上要求光优支架最低点高于地面3米，桩基列间距大于4米，行间距大于7米，确保光照能遭盖到地表植被，并采取有效水土保持措施,确保灌木覆盖度等生产状态不低于林光互补前水平。2.光代方阵用地涉及占用基本草原外草原的，须采取“革光互补”等复合模式，光优支架最低点应高于地面2.5米桩基列间距大于4米，行间距大于6.5米，保障草原生产经营、森林草原防火和草原有害生物防治等大型机械作业需要，确保不实际压占草原，不破坏原有植被，不改交地表形态。
浙江
江苏
2023年9月25日，江苏省自然资源厅、林业局、能源局三部门联合印发《关于支持光伏发电产业发展规范用地管理的通知》，从布局、光伏用地地类认定管理以及监管等方面给出有关要求，重点如下：
1.禁止占用永久基本农田、I级保护林地、河道、湖泊、水库，要避让自然保护地和重要湿地，在湖泊周边、水库库汊建设光伏发电项目的，应当经过科学论证。
2.光伏方阵用地不得占用耕地，光伏方阵用地不得改变地表形态，以第三次全国国土调查及后续开展的年度国土变更调查成果为底版，作为单独图层作出标注，依法依规进行管理，实行用地备案，不需按非农建设用地审批。
3.因地制宜采用复合利用模式。占用耕地以外农用地建设光伏发电项目的，光伏组件下边缘最低点离种植土壤高度不低于2.5米，立柱行间距不少于8米，采用柔性支架的行间距不小于3.5米，确保农业产量不低于同地区平均水平的80%。
4.涉及林地的，应使用覆盖度低于50%的灌木林地，光伏组件下边缘最低点应高于灌木高度1米以上，施工期间应办理临时使用林地手续。水面光伏项目应开展对渔业生产影响的专题论证，确保满足光伏板下养殖品种正常生长光照要求，养殖产量不低于同地区正常情况平均水平的80%。
5.对列入国家、省重大项目清单的光伏项目，用地计划由省级直接核销，予以“应保尽保”。对于难以复垦或修复的采煤沉陷区，支持利用其中的非耕地区域规划建设光伏基地。鼓励和支持利用城镇存量低效用地、村庄用地以及受污染的闲置或废弃土地开发建设光伏发电项目，盘活土地资源。
河南
安徽
山西
就光伏复合项目的用地规范方面，山西省阳泉市在2023年4月下发了《关于规范光伏复合项目用地管理的通知（征求意见稿）》，明确：
1.光伏方阵用地不得占用耕地，占用其他农用地的，应根据实际合理控制，节约集约用地，尽量避免对生态和农业生产造成影响；占用耕地、永久基本农田以外的其他农用地建设光伏复合项目的，光伏组件最低沿离地面高度原则上不低于2.5米、高于灌木林最高点1米。
2.光伏电站禁止使用基本草原、亚高山草甸，光伏方阵选址应避让具有涵养水源、防风固沙、改善生态、增加生物多样性等功能的重要牧草地、重要生态功能区、生态旅游区、草原自然公园内的草地。
3.符合使用林地草地条件的，光伏方阵用地应采取复合利用模式。由项目建设单位向县级林草行政主管部门提出用地申请并提交《生态修复方案》，县级林草行政主管部门对项目建设的生态影响情况及《生态修复方案》可行性进行评估并出具明确意见。
宁夏
内蒙古
2024年5月31日，内蒙古自治区发布《支持光伏发电产业发展规范用地管理实施细则》，明确了林、草、塌陷区等光伏用地标准！
文件提出：
1）对已有因采煤塌陷确实无法恢复原用途的农用地，经自治区自然资源厅会同相关部门核实并征得土地权利人同意，报自然资源部核定后，可以变更为其他类型农用地或未利用地，按变更后地类管理。
2）对依法取得的露天矿排土场建设用地，经复垦验收合格后，可将非耕地区域用于光伏发电项目建设。
除此之外，文件提出：
1.严格落实国土空间规划“三区三线”管控要求，优化大型光伏基地和光伏发电项目空间布局，合理安排光伏发电项目新增用地规模、布局和开发时序。
2.严格禁止。严禁新建、扩建光伏发电项目占用永久基本农田、基本草原、Ⅰ级保护林地和东北内蒙古重点国有林区。严禁光伏方阵用地占用耕地。
3.合理避让。光伏发电项目应当避让耕地、生态保护红线、历史文化保护线、特殊自然景观价值和文化标识区域、天然林地、国家沙化土地封禁保护区（光伏发电项目输出线路允许穿越国家沙化土地封禁保护区）等，涉及自然保护地的，还应符合自然保护地相关法规和政策要求。
4.鼓励利用。在严格保护生态的前提下，鼓励利用沙漠、戈壁、荒漠等未利用地建设大型光伏基地；鼓励利用油田、气田以及采煤沉陷区等存量建设用地建设光伏基地。对依法取得的露天矿排土场建设用地，经复垦验收合格后，可将非耕地区域用于光伏发电项目建设。
光伏发电项目用地涉及占用林地的，须采用“林光互补”模式，涉及占用草地的，鼓励采用“草光互补”模式。
1.用林范围。光伏方阵用地可使用年降水量400毫米以下区域的灌木林地以及其他区域覆盖度低于50%的灌木林地。光伏方阵用地不得采伐林木、割灌及破坏原有植被，不得将乔木林地等采伐改造为灌木林地后架设光伏板；光伏板支架最低点应高于灌木高度1米以上，每列光伏板南北方向应合理设置净间距，并采取有效水土保持措施，确保灌木覆盖度等生长状态不低于“林光互补”前水平。光伏方阵按规定使用林地的，项目备案告知书中应明确要求必须采用“林光互补”模式建设，施工期间应办理临时使用林地手续。
2.用草要求。光伏方阵用地采用“草光互补”模式的，不得破坏草原土壤结构或原生植被。光伏板支架最低点不得低于1米，合理设计光伏板净间距，降低对草地生态影响。
3.用地要求。光伏发电项目配套设施用地，按建设用地进行管理，依法依规办理建设用地审批手续。其中，涉及占用耕地的，按规定落实占补平衡。符合光伏用地标准，位于方阵内部和四周，直接配套光伏方阵的道路，可按农村道路用地管理，涉及占用耕地的，按规定落实进出平衡。其他道路按建设用地管理。
陕西
2023年9月，陕西省自然资源厅等4部门印发了《关于加强用地服务保障支持光伏发电产业发展的通知》（陕自然资发〔2023〕40号），明确了以下重点：
1.光伏方阵使用园地的（陕西省主要是果园和茶园），需满足农作物光照和空间需求，企业编制复合利用方案，评估种植产量，必要时可采用补光方式。同时光伏支架最低点应高于地面2.5米以上，桩基础东西间距不小于4.5米、南北间距不小于8米。
2.光伏方阵使用林地的（只能使用年降水量400毫米以下区域的人工灌木林地以及其他区域覆盖度低于50%的人工灌木林地），需采用“林光互补”模式，一律不能破坏植被和地表，光伏支架最低点应高于地面2.5米以上，同时满足最低点高于灌木高度1米以上。
3.光伏方阵使用草地的（除基本草原以外的草地），光伏支架最低点应高于地面2米以上，桩基础间距应大于4米，光伏阵列净间距应大于6.5米。
新疆
要建立健全“标准地”用地机制，实施用林用草联审机制，做到企业来即可投资，由“项目等地”转变为“地等项目”。优先利用沙地、裸土地、盐碱地等未利用地，合理利用农用地，不占用生态保护红线、耕地、基本草原等。
对于不影响农业生产的农光互补、牧光互补等项目，允许不改变土地原有用途和性质，以“复合用地”方式使用。
甘肃
要求各市根据采煤沉陷区概况，结合土地面积、性质、地形地貌、风光资源以及与项目相关的基础设施概况估算新能源发电成本、上网电价、电力消纳以及预期投资收益等，并出台促进有关项目建设用地、投融资、接网消纳等方面的支持政策。
辽宁
云南
各州、市按照光伏资源分布“一张图”，统筹协调做好辖区内的光伏资源排查、规划优化调整等技术性工作，加强对企业的指导，未在“一张图”范围内的光伏项目，一律不得纳入各级政府规划、开展前期准备工作。
广西
规范了农光互补模式的光伏方阵用地：
福建
海南
农光互补项目不得在带位置管理的耕地保有量、永久基本农田和新增耕地上实施，鼓励在“三调”复属性等地类上实施。
天津
重庆
2023年10月21日，重庆市林业局关于征求《重庆市林业局关于规范光伏项目使用草地有关事项的通知（征求意见稿）》的意见的通知，通知指出：
1.根据全市除基本草原和基本草原以外，属于国家公园、自然保护区、森林公园、风景名胜区、湿地公园、草原公园等各类自然保护地、世界自然遗产地、野生动物重要栖息地、珍稀濒危和极小种群野生植物重要原生境、生态保护红线内的草地划分为光伏建设禁止区，区内禁止布局任何光伏项目；
2.将除上述区域外的天然草地划分为光伏建设限制区，区内仅允许以“草光互补”模式布局光伏方阵用地，光伏板下沿不低于2米；除光伏板桩基用地外，不得改变草原地表形态，不得破坏草地原生植被。
