“十五五”时期是我国达成第二个百年奋斗目标第一阶段任务、朝着 2035 年基本实现现代化迈进的关键阶段。县域经济作为国家经济体系的重要基石，不仅是扩大内需、畅通国民经济循环的关键着力点，更是推动乡村振兴、实现城乡融合发展的核心支撑。在“以县城为载体的新型城镇化”发展目标引领下，各县必须紧密依托自身产业资源本底条件，立足现有产业基础，充分考量未来变化趋势，探索出一条切实可行的产业转型升级之路，以推动县域经济高质量发展。
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（一）县域产业发展的现实困境
1.产业结构不合理
县域经济普遍存在“三高三低”的特征：传统制造业占比较高、资源依赖型产业占比较高、劳动密集型产业占比较高；而高新技术产业占比较低、生产性服务业占比较低、产业链附加值较低。从全国来看，东部地区省份的县域经济实力较强，县域产业结构较为优化，以先进制造业、现代服务业为主导。如昆山等地，形成了电子信息、高端装备制造等产业集群，生产性服务业发展良好，高新技术产业占比高。东部和中西部县域产业结构相对单一，传统制造业、资源依赖型产业和劳动密集型产业占比较高。不少中西部县域仍以农产品加工、矿产资源开采及初加工等产业为主，产业链短，附加值低，高新技术产业和生产性服务业发展滞后。县域经济“两极”加速分化明显，南北失衡、强县愈强更加突出。以“千亿县”为代表的强县数量快速增长，而部分县市GDP长期难以跨过100亿门槛，已成为全国县域高质量发展的短板。
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2.产业集聚效应差
县域薄弱的产业基础使其在经济发展过程中天然处于弱势地位。当下，除少数地处经济发达都市圈、城市圈周边以及个别资源型县域外，我国多数县域经济发展主要依赖土地、资源、劳动力等自然要素投入，缺乏创新与效率驱动。县域产业普遍规模有限，难以形成集群效应，产业结构层次低，转型面临重重困难，致使经济发展后续动力不足。以东北地区县域为例，产业类型单一，第二产业多集中于传统加工制造与资源开采领域，第三产业发展滞后，产业空心化问题凸显，极大地阻碍了县域经济的可持续发展。此外，县域内缺乏能引领行业发展的龙头企业，对开发区产业发展的带动作用微乎其微，难以吸引上下游配套企业入驻。即便部分县域工业园区有企业入驻，大中小企业间合作分工不够紧密，产业协同程度低，无法发挥规模效应，进一步限制了县域产业的发展壮大。
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3.要素保障不足
劳动力流失。据七普人口数据显示，与十年前相比，武汉、西安等城市人口增长明显，黑龙江、河南等省份人口减少。其中，省份核心市区人口上升，县域人口却全面下降，GDP 万亿以上城市人口普遍呈现净增长状态。县城因就业机会少、收入低、教育资源差、生活不便捷，人口持续外流。县域面临劳动力质量低、数量缺、结构失衡困境。低端劳动力流向沿海大城市，技术人才因薪资等不愿留驻，企业招工、留工困难，制约产业发展创新。
土地利用粗放。县域工业园区土地利用效率低，早期规划缺乏前瞻性，产业布局分散，产业分区协同差，土地碎片化严重，边角余料地块闲置。同时，“僵尸企业”因破产清算难，长期占用大量优质土地，导致企业用地需求难满足，新企业入驻受阻，阻碍县域产业更新与扩张。
物流成本高。部分地区物流园数量少、布局偏，难以覆盖县域，企业货物转运距离长，成本与时间大幅增加。物流设备与管理落后，货物装卸、仓储周转慢。生产材料运输不畅常致生产停滞，半成品与成品运输耗时费力，挤压企业利润，使企业丧失价格竞争力。
基础设施与配套服务落后。县域经济发展需“硬实力” 与 “软实力” 协同。当前，县域城镇基建薄弱，城镇化推进慢，社会事业发展滞后，公共服务能力不足。在基础设施配置、公共服务质量及资源利用方面，缺乏长效保障机制，导致公共资源匮乏，物流、金融、信息服务等体系滞后，影响产业生产、市场拓展与抗风险能力，阻碍县域经济发展。
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（二）“十五五”时期的新事物新挑战
1.全球产业链重构压力。全球产业链重组、供应链重塑、价值链重构不断深化，全球制造业发展格局深刻调整。发达国家纷纷推进“再工业化”，推动高端制造业回流，新兴经济体凭借成本优势积极承接国际产业转移，对我国产业链供应链循环畅通造成影响，迫切需要提升产业链竞争力水平。
2.科技竞争日益激烈。新一轮科技革命和产业变革加速推进，人工智能、大数据、物联网等新兴技术不断涌现，为县域产业转型升级带来了新机遇。但同时，县域产业也面临着技术更新换代快、转型升级成本高的挑战，如何快速适应新技术、新模式，实现产业的数字化、智能化转型是摆在县域面前的重要课题。
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3.区域竞争逐渐加剧。在未来产业作为新质生产力重要内容的背景下，地方政府纷纷抢占未来产业发展先机，加速布局和发展未来产业热点赛道，各地都在积极推动产业发展，县域不仅要与周边县域竞争，还要面对大城市产业溢出的压力，在招商引资、人才引进等方面竞争激烈。
4.双碳目标的刚性约束。2024年中共中央、国务院《关于加快经济社会发展全面绿色转型的意见》提出：到2030年（十五五末），节能环保产业规模达到15万亿元左右；非化石能源消费比重提高到25%左右；营运交通工具单位换算周转量碳排放强度比2020年下降9.5%左右；大宗固体废弃物年利用量达到45亿吨左右等。“双碳”目标下，环保政策趋严，县域产业需加快绿色转型，淘汰落后产能，加大环保投入，这对传统产业占比较高的县域是巨大挑战。
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（三）县域产业高质量发展路径
1.优化产业结构
培育主导产业。结合现有的产业基础以及地理位置优势，精准定位主导产业。制定专项扶持政策，从土地供应、税收优惠、财政补贴等方面给予主导产业重点支持，吸引相关企业和项目落地，形成产业规模效应。
推动产业融合。以农业为基础，大力发展农产品精深加工产业，提高农产品附加值。同时，依托乡村自然风光和民俗文化，开发乡村旅游项目，打造集采摘、观光、民俗体验为一体的乡村旅游产业，促进农业与服务业的深度融合。加强产业融合的规划引导，建立产业融合发展示范区，发挥示范带动作用。
发展新兴产业。设立新兴产业发展专项资金，对符合县域发展需求的新兴产业项目给予资金支持，吸引外部投资。加强与科研机构、高校的合作，建立产学研合作基地，引进新兴产业技术和人才，提升县域对新兴产业的承接能力。积极引入新能源、新材料、生物医药等战略性新兴产业，结合县域实际情况，打造特色新兴产业集群。
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2.加强产业集群建设
培育“链主”企业。在县域内筛选具有发展潜力、创新能力强的企业，通过政策倾斜、资金扶持等方式，培育成为“链主”企业。建立 “链主”企业服务专班，为企业提供一站式服务，及时解决企业发展中遇到的问题。
完善产业链配套。围绕 “链主” 企业和主导产业，制定产业链招商图谱，精准引进上下游配套企业。加强产业园区建设，完善园区基础设施和公共服务平台，为产业链企业提供良好的发展环境。
打造产业品牌。整合县域产业资源，统一品牌形象设计，制定品牌推广计划。通过参加国内外知名展会、举办产业论坛、利用新媒体宣传等方式，提升区域产业品牌知名度。
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3.强化要素保障
人才方面。出台人才返乡创业优惠政策，如提供创业补贴、税收减免、住房保障等，吸引技术人才和管理人才返乡创业。加强与高校、职业院校的合作，建立实习实训基地，开展订单式人才培养，为企业输送专业对口的技术人才。定期组织企业员工培训，提升员工技能水平和综合素质。
土地方面。开展土地利用现状调查，优化土地利用规划，合理安排工业用地、农业用地和生活用地。清理闲置土地和“僵尸企业”，通过土地收储、转让等方式，盘活土地资源。探索弹性土地出让制度，根据企业实际需求，灵活确定土地出让年限和出让方式，降低企业用地成本。
资金方面。搭建银企对接平台，定期组织银行与企业开展融资对接活动，解决企业融资信息不对称问题。设立产业发展基金，采用政府引导、社会资本参与的方式，为优质企业和项目提供股权投资。积极争取上级政府的产业扶持资金和专项债券，加大对县域产业发展的资金投入。
物流方面。加大对物流园建设的投入，完善物流园的仓储、运输、配送等功能设施。引进大型物流企业，培育本地物流龙头企业，提高物流配送效率。推动物流信息化建设，建立物流信息平台，实现物流信息实时共享，降低物流成本。
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4.完善基础设施与配套服务
加强园区基础设施建设。完善县域产业园区的交通道路、供水供电、污水处理、通信网络等基础设施。例如，建设园区快速通道，加强与外部交通枢纽的连接；建设集中式污水处理厂，实现园区污水达标排放。鼓励社会资本参与园区基础设施建设，拓宽建设资金来源。
提升生活配套服务。在产业园区周边规划建设员工宿舍、餐饮中心、超市、医院、学校等生活配套设施，为企业员工提供便利的生活条件。加强园区文化建设，举办各类文化活动，丰富员工的业余生活，增强员工的归属感和幸福感。
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5.推进数字化转型
促进信息技术与制造业融合。设立数字化转型专项资金，对规模以上工业企业的数字化、智能化改造项目给予补贴。引导企业引入工业互联网平台，实现生产设备的互联互通、生产过程的智能化控制和管理信息化。
发展数字经济产业。制定数字经济产业发展规划，明确发展目标和重点任务。加大对大数据、云计算、电子商务、人工智能等数字经济产业的招商力度，吸引相关企业和项目落地。培育本地数字经济企业，鼓励企业开展技术创新和商业模式创新，推动数字经济产业快速发展。
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6.加强区域合作
推动跨区域协调发展。加强与周边大城市、发达县域的沟通与协作，建立区域产业合作联盟，共同制定产业发展规划和合作机制。积极承接大城市的产业转移，发挥县域土地、劳动力等资源优势，实现互利共赢。
参与区域产业分工。深入分析县域自身的优势和劣势，找准在区域产业分工中的定位。避免与周边地区产业同质化竞争，发展差异化产业。
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“十五五” 时期县域产业的高质量发展，是推动区域经济协调发展、实现乡村振兴以及提升我国整体经济实力的关键环节。各地县域应立足自身实际，积极把握机遇，勇于应对挑战，以创新为驱动，以合作为纽带，坚定不移地走高质量发展之路。县域经济的活力源于市场活力与政府有为的共振，未来需在创新中破局，在开放中谋变，在协同中突围。
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