【年度课题】我国水旱灾害巨灾保险制度体系及推行模式研究

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中国保险学会2023年度课题项目。我国水旱灾害巨灾保险研究课题组：课题负责人王燕云，原中国再保险(集团)股份有限公司和中国水利水电科学研究院联合培养博士后。课题组成员：周俊华，供职于中国财产再保险有限责任公司；李照光，供职于中国再保险（集团）股份有限公司；王亚许，原中国再保险(集团)股份有限公司和中国水利水电科学研究院联合培养博士后；江威，供职于中国水利水电科学研究院；杨哲，供职于中国财产再保险有限责任公司。

全球变暖导致水文、气象和生态变化加剧，水旱灾害频发且强度增大，对人类社会和生态环境造成严重影响。近年来，我国极端天气事件愈发频繁，暴雨、洪涝和干旱等灾害的突发性、极端性和反常性特征愈发凸显，对人们的日常生活和社会经济的正常运行带来了极大的挑战。灾害保险是灾害风险分散和转移不可或缺的市场化手段，也是世界上许多国家自然灾害风险管理体系的重要组成部分。然而目前我国水旱灾害保险多以试点形式进行探索和尝试，尚未形成水旱巨灾保险制度体系和推行模式，依然缺乏更高层次的顶层设计和法律制度保障。本课题从我国水旱灾害特性、灾害链和水旱灾害时空演变特征入手，研究我国水旱灾害风险管理发展历程和灾害风险治理系统的金融韧性缺口。在此基础上，解析我国水旱灾害巨灾保险现状及特征，并从全球水旱灾害巨灾保险典型模式的视角，进行全球水旱灾害巨灾保险典型模式分析、发展经验总结和借鉴。同时，探索我国水旱灾害巨灾保险推行模式，并构建我国水旱灾害巨灾保险制度体系，对推进我国水旱灾害巨灾保险理论与实践的交互指导具有一定科学意义和创新性。主要研究内容及结论如下：

在我国水旱巨灾风险管理体系方面：一是从时间尺度上看，我国水旱灾害事件发生频次和直接经济损失呈现不断上升趋势，死亡人数呈现显著下降趋势；从空间尺度看，我国水旱灾害事件分布范围广、各地灾害情况不尽相同，旱涝格局呈现周期性变化。二是我国水旱灾害风险管理经历了1950s—1970s工程治理阶段、1980s—1990s大规模工程建设向加强管理转变、1998年之后以可持续发展的思想指导防洪抗旱减灾体系建设三个阶段。三是我国公共财政一直以来面临政府履行应急救灾和恢复重建职责所需财政资金配置的挑战。过去20年，财政救助资金仅占经济损失的2%—7%，财政预算存在“无灾不能用、有灾不够用”的老大难问题。四是我国保险业所承载的水旱灾害风险管理和损失补偿功能仍然比较有限。与发达国家保险业在洪水灾害损失中平均30%—40%的承担比例相差甚远，保险保障存在巨大缺口。

在全球水旱巨灾保险典型模式研究方面：一是以美国、英国、法国为代表的国外水旱灾害保险起步较早，多为立法先行、管理机构和制度较完备。美国是政府主导型，英国是商业保险公司主导型，法国是政府与商业保险公司共同参与型。二是系统梳理美国、英国、德国、法国、日本等6个国家主要灾害类型、水旱灾害情况、水旱灾害损失情况以及水害灾害巨灾保险制度体系建设情况，总结其发展经验，探析可借鉴之处，主要有以下几点：①建立水旱巨灾保险制度是必要的也是可行的；②健全的法律法规及配套技术体系是巨灾保险制度顺利实施的有效保障；③水旱巨灾保险是低费率、需政府担保的基础保障险；④建立巨灾专项准备金制度非常重要；⑤科学合理确定水旱巨灾保险费率对于保险可持续发展至关重要；⑥水旱巨灾保险制度完善是一个渐进过程，需要大量基础工作。

我国水旱巨灾保险现状及问题方面：一是我国的水旱灾害保险大体经历了三个阶段：第一阶段是1949-1982年的时停时办阶段；第二阶段是1982-2003年的市场经营，逐步萎缩阶段；第三阶段是2003年以来的政府干预，探索发展阶段。目前，业界和学术界都在积极探索水旱灾害的巨灾保险模式，均认可政府担保或者说政府兜底对水旱灾害保险制度非常重要。二是我国巨灾保险试点取得明显成效，深圳、云南、宁波等18个区域性巨灾保险项目相继落地，各类创新产品形式不断涌现，保障范围不断扩展。三是我国水旱巨灾保险仍存在不足：①巨灾保险缺乏系统性的法律法规保障；②巨灾保险风险分散体系不健全；③巨灾保险渗透率有待提升；④巨灾保险技术深度开发应用不充分；⑤大众巨灾风险意识和购买保险意识不足。

在我国水旱巨灾保险推行模式探索方面：一是根据自愿参保（政府不补贴保费）、自愿/半自愿参保（政府补贴保费）、政府统保分为三种模式，基于水旱灾害发生频次分布和经济损失分布，应用蒙特卡洛模拟，生成1000年水旱灾害数据集，共2638.80万个灾害数据样本，进行水旱灾害保险定价及推行模式分析。二是基于以上三种模式，分析直保公司、再保公司、巨灾基金、政府兜底等的责任承担情况，结果显示：本课题设计的费率水平对于补偿水旱灾害风险部分是充足的，且符合巨灾保险准公共属性、保险机构保本微利的基本原则。三是将累积救灾负担模型应用于水旱灾害巨灾保险对平滑财政波动的分析，结果表明：在有巨灾保险的情况下，财政累积救灾负担的波动性会比没有巨灾保险时有所减少。四是建议政府作为最终兜底者的角色参与到风险分散中，并在全国推行模式框架下，进行区域推行方案的差异化和动态化调整。

在我国水旱巨灾保险制度体系构建方面：一是建议在《保险法》中增设巨灾保险专章，同时，提升巨灾保险领域专家对立法工作的指导作用，充分吸纳研究机构、高校智库的立法思路与建议。另外，强化水旱灾害巨灾保险立法需要体系化建设，对已有的与巨灾保险直接相关的一般法进行修订。二是考虑从产品、保障主体和融资渠道三个方面进行产品体系构建，如制定一揽子保险、发展水旱灾害巨灾财政指数保险、发行水旱灾害巨灾债券等。三是发挥财政资金“四两拨千斤”的作用，以预算资金为先导，通过各方共同参与建立水旱巨灾保险基金，使各方在巨灾保险领域的资金效用实现最大化。同时，在全国层面，可采用保费折扣和政府保费补贴的方式直接降低保费或进行保费补贴。四是在财政支持和其他紧急资金安排无法全部到位的情况下，由国务院保险监督管理机构会同有关部门报请国务院批准，启动赔付比例回调机制，以前四层分担额度及已到位的财政支持和紧急资金总和为限，对水旱灾害巨灾保险合同实行比例赔付。