【入关之初颁布招抚政策】
公元1644年，农民起义军领袖李自成所率之军攻克北京，此事件标志着大明王朝的覆灭。彼时，李自成所建大顺政权于北京根基尚浅。旋即，多尔衮统帅清军挥师入关，迅速占据北京，并以此为开端，正式开启旨在统一中原地区的战争征程。
自清王朝定都北京伊始，便即刻着手整饬朝政，对前明官员予以招徕。以关外时期所设内三院、八衙门为根基，持续拓展并完善各机构设置，逐步构建起完备的中央政权体系。与此同时，清廷调遣多路大军，对农民军展开追剿，矢志达成全国之统一大业。
清军初入山海关之际，多尔衮秉持严谨勤勉之态，未敢有须臾之弛。在此期间，伴随战事推进，清廷版图渐次拓展。对于新纳入统治范畴的区域，清廷旋即着手治理。彼时，社会的主要矛盾聚焦于军事斗争领域，故而各地所置职官，大多彰显出鲜明的军事属性。
彼时，清王朝因诸多事务缠身，无暇对地方行政开展详尽规划与治理。在地方官制方面，大体沿袭明代旧制，地方最高行政长官多由朝廷委派，尚未形成固定的地方权力机构。
满清入关伊始，满洲贵族所拥人口规模及官员、军事力量，于统治广袤的中原大地而言，实难支撑。在此形势下，多尔衮纳范文程、洪承畴等汉族贤能官僚之谏，数颁谕令，招抚前明旧吏。此举成效颇为显著。
据相关谕令所示，自本朝定都燕京伊始，针对各处城堡，朝廷即遣专员持檄文展开招抚工作。当檄文送达之际，若各地能按籍登记、归降顺服，地方官员皆可获晋升一阶之嘉奖，且当地军民亦无需承受迁徙之苦。而各地为首的文武官员，须将钱粮册籍以及兵马数目等重要信息，亲自恭呈并赴京朝见。
清廷颁布招抚檄文后，所涉之地，众多前明各级官员纷纷归附。尤为值得一提的是，那些曾于内阁、六部及都察院等中央衙署任职的前明官员，清廷皆依其原有品级，令其与满籍官员同等共事，协同处理政务。
【暂时确立地方行政机制】
为高效推进统一战争进程，清廷在采取分兵多路向中原进发策略的同时，亦施行数项关键举措：
首先，朝廷有计划地选派官员，分赴各省的诸多地区展开招抚工作。这些被选派的官员肩负使命，深入各地，旨在通过官方渠道，实施安抚政策，以稳定地方局势、争取民心归附。
顺治元年，清廷采取一系列策略以绥抚地方。任命恭顺侯吴惟华负责招抚宣大及山西地区；启用前明将领娄光先，委以总兵官之职，令其招抚天津诸城池；起用前明井陉道方大猷，使其担任监军副使，负责山东地区的招抚工作；同时，饬令前明太子太傅、左都督骆养性，以原职总督天津等处军务。
旋即，朝廷做出人事任命与战略部署：擢升吴惟华任太子太保并兼领都察院右副都御史之职，委以总督军务、招抚广东之重任；任命孙之獬为兵部尚书，负责江西地区的招抚事宜；授黄熙允兵部右侍郎之衔，令其执行招抚福建之使命；启用原大同巡抚江禹绪，使其承担招抚湖广的职责；同时，任命刑部郎中丁之龙为兵部右侍郎，专司云贵地区的招抚事务。
在众多相关人物中，洪承畴堪称极具代表性且声名远扬者。顺治二年闰六月，朝廷诏令内院大学士、太子太保、兵部尚书兼都察院右副都御史洪承畴，令其以原有官职总领军务，负责江南各省地方的招抚事宜。
由此可见，上述提及的招抚大臣，并未兼任总督或巡抚之职，均系朝廷特别委派。他们具备显著的军事属性，通常肩负“总督军务”之责。
事实上，彼时地方官制尚处发展阶段，远未臻于成熟。部分官职沿袭明代旧制，继续沿用原有官称；另有一些，则是基于特定事务之需，单独创设职位。如此一来，官职体系呈现出称谓繁杂、各自为政之态，各官职间缺乏明确统属关系。
其二，清廷积极吸纳数量众多的前明中下层官吏。这些来自明朝的中低级官员，为新朝注入了一定的行政力量，在清朝政权稳固与地方治理的初期阶段，发挥了不可或缺的过渡性作用。他们的加入，一定程度上缓解了新政权建立初期行政人才短缺的状况，使得政务得以相对平稳地衔接与推进。
伴随军事征伐进程的持续演进，清王朝所掌控的版图急剧拓展。在此情形下，诸多府州县出现大量官职空缺。鉴于此，多尔衮颁布“求贤令”，敦促已然归降的前明高级官员踊跃进行举荐。
《求贤令》所涉人才搜罗范畴极为宽泛，自一品大员至九品小吏，乃至隐居山林之士，凡经朝廷甄别认可，或依原有官职履职，或获授全新职位。
《求贤令》颁行后，清廷借此广泛征辟，大批中低级官吏应募而来，各府州县的官员队伍得以显著扩充。虽然此类任用皆属临时性质，然而在短期内，却有效化解了官员匮乏的困局。
其三，于统治态势较为稳固之区域，对行政建制予以优化完善。在此类地区，因统治秩序趋于稳定，故有条件且有必要对既有的行政架构进行调整与健全。这一举措旨在进一步强化行政管理效能，使行政体系更为科学、合理且高效，从而更好地维系地区的长治久安，推动各项事务有序发展。
清朝初入山海关之际，其实际掌控区域仅涵盖直隶、山西、山东、河南等省份，而这些地区亦成为率先推行地方官制之地。顺治元年十一月，清廷委派巡察御史、巡抚，以及布政使参政、按察使佥事等官员，分别执掌分巡道与分守道之职。
顺治二年六月，清军甫克南京，旋即将旧制之南直隶更易为江南省，同时改应天府为江宁府，并参照山东等省份之官制体系设置职官。初定规制，江南省设操江都御史一人，于布政使司配置左右布政使各一人，另设分守江宁道一人、屯田水利道一人以及江宁知府一人等职。
顺治三年五月，清政府始对各省巡按御史、总督、巡抚、布政使、按察使及各主要道缺进行初步选派。与此同时，此前以“招抚”之名履职的诸大臣奉召回京任职。自此时起，清代地方行政管理体系逐步迈向正轨。
由此可见，自清朝入关伊始至顺治三年五月这一阶段，全国各省的行政建制尚处于紊乱状态，督抚制度与布按制度亦未正式施行。在此背景下，彼时身负总督军务及招抚江南职责的洪承畴，其职权与江南总督的概念有着显著差异。
