务林人:公墓建设是否可以使用林地探讨

文/孙久灵

关于公墓建设是否可以使用林地问题？“务林人”看到两个省林业局在官方网站回复可以：一个省林业局回复：公益性公墓属于民生建设项目，县（市、区）和设区的市、自治州人民政府及其有关部门批准的公益性公墓项目，可以使用Ⅱ级及其以下保护林地；经营性公墓属于经营性项目，可以使用Ⅲ级及其以下保护林地。另一省林业局回复：农村公益性公墓属于公共事业和民生项目，可以按照有关规定办理建设项目使用林地手续。具体申请材料按照《国家林业和草原局关于印发<建设项目使用林地审核审批管理规范>的通知》（林资规〔2021〕5号）文件执行。

还有一个省份的民政厅和林业局2022年联合印发了关于规范公墓建设使用林地的通知；该文件“务林人”没看到，但疑问不少：“务林人”的在国家法律法规数据库查询《殡葬管理条例》（国务院令第225号）和该省的殡葬管理条例；其中《殡葬管理条例》第十条和该省的《殡葬管理条例》第十六条都规定林地是被禁止建造坟墓；《殡葬管理条例》属于行政法规，该省的《殡葬管理条例》属于地方性法规；省民政厅和省林业局联合出台一个关于规范公墓建设使用林地的通知，最多是个规范性文件，这规定公墓建设可以使用林地是不是违反了地方性法规和行政法规禁止性规定？

还有上面提到的省林业局依据国家林业和草原局出台的规范性文件《建设项目使用林地审核审批管理规范》认为农村公益性公墓可以办理建设项目使用林地手续；一个部委的规范性文件可以违反《殡葬管理条例》禁止性规定？

“务林人”提出此问题没有别的意思，就是对问题的探讨，做事要合规和合法； “务林人”去年就公墓建设使用林地写了一份建议:建议尽快修改《殡葬管理条例》中禁止使用林地建造坟墓条款、解决公墓建设选址难题。

欢迎大家留言探讨。

孙久灵

2023年11月14日

附：建议尽快修改《殡葬管理条例》中禁止使用林地建造坟墓条款、解决公墓建设选址难题

建议尽快修改《殡葬管理条例》中禁止使用林地建造坟墓条款、解决公墓建设选址难题

我国现行的《殡葬管理条例》（以下简称“条例”），是于1997年7月11日经国务院第60次常务会议通过，1997年7月21日中华人民共和国国务院令第225号发布并施行，根据2012年11月9日《国务院关于修改和废止部分行政法规的决定》进行了修订，至今已实施了25年。

一、 基本情况及存在的主要问题

殡葬是民生大事，妥善解决“逝有所安”问题是保障和改善民生的重要内涵。现实情况是很多地区已无墓穴可用，逝者不能“入土为安”，只能寄存骨灰，供需矛盾极为突出，百姓反响极大，解决公墓建设几乎无地可选的选址难问题已迫在眉睫。

根据《条例》第十条规定下列地区禁止建设坟墓：(一)耕地、林地；(二)城市公园、风景名胜区和文物保护区；(三)水库及河流堤坝附近和水源保护区；(四)铁路、公路主干线两侧。由于公墓禁止建设范围过大、导致可建设区域有限；另外是禁止建设的范围不明，如铁路、公路主干线两侧，两侧的距离是多少一直未有明确。根据《条例》及各省《殡葬管理条例》规定，建立公墓应当利用荒山瘠地，由于《条例》已实施25年，随着这些年国家大力实施植树造林、荒山绿化工程，现在已难以找到合适荒山建设公墓。特别是国有林区及林业大省公墓建设选址问题尤为突出，如大兴安岭行政公署驻地加格达奇区殡葬市场目前已经没有墓穴可售，由于加格达奇区城区内外均为林地，新建公墓按照《条例》禁止建设范围根本无法立项选址。公墓有效供给已严重失衡，已成为基本殡葬公共服务体系的突出短板，亟需解决公墓建设用地问题。

二、 若干建议

(一) 建议删除《殡葬管理条例》第十条规定的禁止使用“林地”建造坟墓条款

《条例》已经实施25年；《条例》颁布的时候，荒山等能满足公墓建设选址要求，随着这些年大规模国土绿化，荒山已大都植树造林，加之林业行业部门有林地保有量的考核要求，荒山绿化后地类大都调整为林地；在当前形势下粮食安全是必须首要抓住的大纲，18亿亩耕地红线是绝对不能突破。为此，只有允许公墓建设使用适当林地才能解决公墓用地选址难题。

（二）建议林业行业主管部门建立公墓使用林地准入制度、避免林地无序使用

对公益性公墓和经营性公墓使用林地应建立不同的准入制度，节约使用林地，应区分明确公益性公墓和经营性公墓可使用林地范围；对生态区位重要和生态脆弱地区的国家和省级公益林林地、生态保护红线范围内的林地、陆生野生动物重要栖息地、重点保护野生植物集中分布区域等应禁止建设公墓。

孙久灵

2022年6月13日