美国三权分立与制衡的政治制度结构是怎么对中国在美企业施加各自影响的。

作者 | 浩然

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这几天的一大热点就是TikTok的美国危机。

上周的3月13日，美国众议院以352:65的投票通过了《保护美国人免受外国对手控制应用程序侵害法案》，该法案要求字节跳动在法案生效后的165天内剥离TikTok，否则TikTok将被美国市场应用商店下架。

事件发生后，引起了轩然大波。

这次TikTok美国危机主要有两大不寻常，一是被1.7亿美国用户（几乎占美国总人口的一半）、近700万美国中小企业使用的平台涉及到了极其复杂的言论自由、私有产权等重大原则，限制或禁止其发展的法案却在倏忽间被众议院通过。

二是TikTok一改过去常态，做出了强硬反抗——TikTok在投票表决前就向用户推送了开屏信息，表示该软件可能会被美国国会立法封禁，呼吁用户反对该法案。

TikTok向用户推送的开屏弹窗“告诉你的参议员TikTok对你有多重要，让他们投票反对TikTok禁令。”

一时间，美国国会山办公室被TikTok用户的大量抗议来电“淹没”，虽然众议院仍然以绝对优势票数通过了这一极其不合理的法案。

按照美国的程序，众议院通过的法案需得到参议院通过，然后提交给总统乔·拜登批准。

拜登之前已经表态，如果法案在两院都通过，他就会签署。

拜登在今年2月开通了TikTok账号，用短视频的形式来争取年轻选票，但并不妨碍他在封禁TikTok问题上附议两院的观点。或者说这是一种甩锅，没有表明特别明显的立场，就是看前面两位，然后我来跟。

拜登的TikTok账号

而参议院的态度目前并不明朗，参议院多数党领袖舒默表示将慢慢审议该法案，且不会仓促设定投票时间。

这或许是考虑到了这项法案只针对TikTok而非其他，有失公平，也担忧侵犯美国宪法第一修正案权利。

让人意外的是特朗普的态度，他表示禁止TikTok是一项“艰难决定”，禁掉这款流行应用只会让脸书受益，“没有TikTok，你可以让脸书变得更大，我认为脸书是（美国）人民的敌人。”

讽刺的是，在2020年特朗普曾主导过对“中国血统”的TikTok的打压。而且连发两道行政令，要求字节跳动45天内剥离TikTok所有权益和资产，并销毁相关数据和副本。最终是被美国法院叫停。

有分析认为，特朗普的态度是为了与拜登形成对比，敌人反对的，我就支持。此外，TikTok上大多数是年轻用户，他们已经对拜登不抱幻想，特朗普此举意在吸引年轻选票。

很多国内报道里认为美国年轻选民投票意愿低，TikTok鼓励他们给议员打电话毫无威慑，其实不然。

美国“Z世代”投票积极性相当高，在2022年美国中期选举中，一项民意调查显示，18—24岁选民的投票率为28.4%。与同年龄段相比，比战后出生的任何一代都要高。

聚集于TikTok的“Z世代”也把TikTok作为获取新闻资讯的主要来源，不只是在上面唱歌跳舞、分享日常琐事。

图为《金融时报》统计的各大社交软件用户从中获得新闻资讯者所占比例，TikTok从2020年的22%跃升至去年的43%。

对于TikTok的命运，有人感到悲观，认为“在劫难逃”。也有人认为参议院的态度、懂王的态度和美国司法系统对第一宪法修正案的维护等，都有可能让TikTok存在一线生机。

现在下结论可能还为时尚早，TikTok在美艰难博弈才刚刚开始。而这起事件其实是对美国管理体制的一次重大考验，毕竟涉及到了一半美国人的日常娱乐、消费、经营。

这起事件里，有众议院、参议院，后面还可能涉及到的美国最高法院，还在竞选总统的拜登和特朗普也分别发声，各种幕后的利益集团也在表明立场，各方势力很容易让人迷糊。

无论对TikTok的命运持乐观或悲观态度，首先需要弄清美国三权分立与制衡的政治制度结构是怎么对中国在美企业施加各自影响的。

这个就有点像美剧《纸牌屋》里的各方角斗的政治势力以及场外无数或明或暗的影响因素，其实看看TikTok最近在美国的各种遭遇，就是掉入了美国“纸牌屋”中。

“纸牌屋”顾名思义就是用硬纸片一个搭一个地构成一个房子，但可以想象，表面华丽的纸牌砌成的房子是比较脆弱的，压力稍大就容易塌掉。

《纸牌屋》主角安德伍德游走在政治独木桥上，需要不断平衡各方力量，否则整个布局就会瞬间全塌。当今地缘政治紧张环境下出海的中国企业，其实也像游走在独木桥上，需要平衡和利用各方力量，否则无论在海外某国取得多出色的成绩、多大的发展，很容易遭到重创，顷刻崩塌。

很长一段时期里，美国对外经济政策的制定中，历来有所谓“总统自由主义”和“国会保护主义”的传统，就是说当权力向行政机构集中时倾向于制定国际合作的对外经济政策，而当权力向立法机构集中时则倾向于实施保护主义。

因为总统经常与外国政府打交道，更了解国外的贸易政策立场，懂得国家需要什么样的贸易政策，考虑的是全局利益，也能说服选民支持所提出的贸易政策。而国会只代表自己的选区利益，不可能从全局通盘考虑贸易政策，趋向于保守。

从罗斯福总统之后，美国总统的权力和威望日益增强，也就促成了一系列自由贸易政策的落地，像杜鲁门时期的关贸总协定；艾森豪威尔时期两轮关税减让；肯尼迪发起了有着“肯尼迪回合”之称的第6轮多边国际贸易谈判；从里根时期，到克林顿时期结束的“乌拉圭回合”，催生了WTO的成立。

但在当今的国际局势下，“总统自由主义”和“国会保护主义”的传统早已消失，无论总统还是国会均会对战略竞争对手国投资采取敌视态度。

这是分析的一个背景。

然后就是影响外国在美投资的四方势力：

一是有立法权、外贸管制权、监督权、调查权的国会。本次针对TikTok的《保护美国人免受外国对手控制应用程序侵害法案》就是国会发起的。

而国会行使调查权的一种方式就是举行听证会。

每当TikTok在美出现危机，总会出现周受资“十万火急”奔赴听证会，被议员反复纠缠的新闻。

二是代表行政权的总统，可以对外商出台规制行政令。2020年特朗普政府以维护“国家安全”为由颁布了行政令，强制TikTok在撤出美国市场与廉价出售之间做出选择。

总统也不能随意颁布行政令，特朗普依据的是国会通过的《国际紧急经济权力法》（IEEPA），授予行政部门应对国家紧急情况的权力，紧急状态下可以禁止交易、冻结资产以及其他措施。

但《国际紧急经济权力法》有个限制因素就是，总统不能用这个法律干涉个人通信。这为后来特朗普的禁令被司法系统叫停埋下了伏笔。

值得一提的是，在特朗普对TikTok施加层层压力期间，各种流言纷至沓来，比如微软将要收购这款应用程序，甲骨文也加入了竞标等。

在此期间，中国也更新了《中国禁止出口限制出口技术目录》，将“基于数据分析的个性化信息推送服务技术”列为限制出口技术，意味着字节如果要出售TikTok，需获得中国政府许可。

三是公民因政府行政令权益受损向联邦法院起诉维权时才会介入的司法机构，能进行司法审查，维护宪法修正案。

2020年的TikTok危机中，TikTok援引美国宪法修正案第一条对公民自由权利的保护向美国联邦地区法院起诉特朗普政府，其律师表明，特朗普政府“在禁止TikTok之前没有充分考虑一个明显而合理的替代方案”，使得对该应用的打击呈现“任意和反复无常”。

此外，TikTok在诉讼中主张，《国际紧急经济权力法》并不能干涉信息或信息材料的交换以及个人通信，TikTok在功能上便是这样一家新闻信息流公司。美国哥伦比亚特区联邦地区法院法官支持了这一说法。

最终TikTok获得了这场诉讼的胜利。

四是美国从体制安排上也鼓励利益集团参与。利益集团主要通过游说来影响国会立法和总统制定政策，游说的方式就是面见议员、出席听证会、政治捐款、媒体广告宣传等。

媒体报道称，2022 年全年亚马逊、苹果、谷歌、Meta 和微软在花费近6900万美元去华盛顿游说。

这还只是科技企业的，还有像美国石油和天然气行业在游说联邦政府方面花费了1.2亿美元，加密行业的游说费也达2557万美元。

TikTok无疑是中国互联网出海最成功的案例，这几年在美国增速远远超过了本土的Facebook、YouTube、Instagram等传统强势社交媒体，尽管竞争对手也纷纷推出短视频业务，但始终无法望其项背。有数据说65%的美国用户每天都会访问TikTok。连拜登入驻TikTok后，其竞选团队都要一天连发4条视频。

去年TikTok在美国的营收更是达到约160亿美元，这不得不引起同行的艳羡。

比如Meta的扎克伯格从2019年就在公开演讲中抨击TikTok的内容审查政策，断言其是对民主的威胁。扎克伯格多年来也是民主党的重要支持者。

实际上正如特朗普所言，一旦TikTok在美国的业务遭遇挫败，扎克伯格本人及Mate旗下的Facebook、Instagram等都将成为受益者。

另外一股不能忽视的力量就是以色列游说团体。

《以色列时报》前几天爆料称，著名犹太团体——北美犹太联合会是美国国会快速推进Tiktok剥离法案的幕后推手之一。

原因就是TikTok改变了以往的新闻生产逻辑，每个人都能拍能上传，而且美国年轻人本身对传统媒体的信任就已消耗殆尽，TikTok成了美国年轻人获取信息的新宠。最近这次巴以冲突里，以色列对巴勒斯坦人的残忍行径不再被传统媒体完美遮掩，前段时间美国现役士兵自焚抗议美国对以色列的纵容就在TikTok上广泛传播。

美国知名国际关系学者米尔斯海默在《以色列游说集团与美国对外贸易政策》中就提到“与几乎所有的其他国家不同，以色列在国会山几乎是免受批评的......在牵涉以色列的时候，可能的批评者却归于沉寂，而且几乎根本就不存在任何的辩论。”

以色列游说团体追求两大战略目标，一是对华盛顿的决策过程施加重大的影响力；二是花了相当的气力来确保有关以色列的公众话语是于己有利的。

但在新的传播模式下，以色列花了相当的力气换来的公众话语正在变得有点不利。

在美国经商，还是得学会游说。报道称TikTok也正在华盛顿全力游说参议院。

四年前TikTok起诉特朗普获得胜诉后，TikTok并不觉得和美国政府的拉锯战会就此结束。

此后TikTok采取了一系列措施，包括发起“德克萨斯计划”——将所有美国用户的数据存到甲骨文的云基础设施上，由甲骨文监督其数据安全是否合规，以保护美国用户的数据。甲骨文总部位于德克萨斯，“德克萨斯计划”名字由此而来。

此外，更多外籍高管也被引入TikTok的核心管理层，像现任CEO周受资，也是Tiktok上次危机后的2021年4月加入的。

这些风险防控措施一定程度上给了TikTok更多的抗辩空间。最后事情如何发展，也得看禁令支持者掌握了多少支持法案的证据，以及各大利益相关方如何权衡利弊，这是一场极其复杂的博弈。

在这样的“纸牌屋”中闪转腾挪是一种前所未有的挑战。