《中华人民共和国民法典》第二编物权，第二分编所有权，第五章国家所有权和集体所有权、私人所有权，第二百五十九条：“履行国有财产管理、监督职责的机构及其工作人员，应当依法加强对国有财产的管理、监督，促进国有财产保值增值，防止国有财产损失；滥用职权，玩忽职守，造成国有财产损失的，应当依法承担法律责任”。“违反国有财产管理规定，在企业改制、合并分立、关联交易等过程中，低价转让、合谋私分、擅自担保或者以其他方式造成国有财产损失的，应当依法承担法律责任”。

本条是关于国有财产监管机构及其工作人员的职责和法律责任的规定。

《物权法》第五十七条：“履行国有财产管理、监督职责的机构及其工作人员，应当依法加强对国有财产的管理、监督，促进国有财产保值增值，防止国有财产损失；滥用职权，玩忽职守，造成国有财产损失的，应当依法承担法律责任”。“违反国有财产管理规定，在企业改制、合并分立、关联交易等过程中，低价转让、合谋私分、擅自担保或者以其他方式造成国有财产损失的，应当依法承担法律责任。”本条沿袭了《物权法》第五十七条的规定。

1994年实施的《公司法》第六十七条规定：“国家授权投资的机构或者国家授权的部门依照法律、行政法规的规定，对国有独资公司的国有资产实施监督管理。”

第八十一条规定：“国有企业改制为股份有限公司时，严禁将国有资产低价折股、低价出售或者无偿分给个人。”

第二百一十三条规定，违反本法上述规定，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分。构成犯罪的，依法追究刑事责任。这是首次以基本法律的形式提出国有财产监管及法律责任之规定。

为了贯彻落实《公司法》的规定，国务院在1994年7月24日颁布《国有企业财产监督管理条例》第六条规定：“在国务院统一领导下，国有资产实行分级行政管理。”第七条进一步规定：“国务院授权有关部门或者有关机构，对指定的或者其所属的企业财产的经营管理实施监督。根据国务院的授权，省、自治区、直辖市人民政府可以确定有关部门或者有关机构，对指定的或者其所属的企业财产的经营管理实施监督。”在此明确了国有财产管理、监督的责任主体。这是国家为了加强对国有企业财产的监督管理专门制定的行政法规。

2003年5月27日国务院发布的《企业国有资产监督管理暂行条例》第三十八条规定：“国有资产监督管理机构不按规定任免或者建议任免所出资企业的企业负责人，或者违法干预所出资企业的生产经营活动，侵犯其合法权益，造成企业国有资产损失或者其他严重后果的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”本条对负有国有财产监管责任主体的法律责任作了明确具体的规定。

在民法典编纂过程中，曾有意见建议，将《物权法》第57条关于国有财产管理法律责任的规定删除。理由是，本条规定与《物权法》确立和保护合法财产权、维护交易安全等没有直接关系，而且本条规定也仅具有宣示意义，本身缺乏明确的责任条款，不具备具体可操作性，有关国有财产管理的具体法律责任仍需要适用相应的民商事单行法律、刑事法律等来解决。但《民法典》最终保留了这一规定。

主要考虑是向市场经济转轨、实现经济腾飞的过程中，我国与其他市场经济国家显著不同的是我国占主导地位的是国有经济，即国有经济在国民经济中具有举足轻重的重要作用，成为我国公有制的有力保障和走向共同富裕的经济基础。从国有财产流失的主要情形看，加大对国有财产的保护力度，切实防止国有财产流失，一方面要加强对国有财产的管理、监督；另一方面要明确规定造成国有财产流失应承担的法律责任。

关于国有财产的管理、监督，以及造成国有财产流失的法律责任，公司法、刑法等法律以及国有财产监管的行政法规和部门规章已经有规定。物权编着重从其调整范围对加大国有财产的保护力度，切实防止国有财产流失作出规定，并与有关国有财产监管的法律作出衔接性的规定。

本条规定充分结合中国国情并且在对现实情况进行调研的基础上，吸收并改进了各方意见，经过多次修改，对国有财产的民事保护作出了规定。

本条是关于国有资产监管机构及其工作人员的职责和法律责任的规定。本条的规范目的在于，通过明确国有资产监管机构的职责，促进国有财产在私法领域中的流动以及保值增值，有效防止国有财产损失，明确违反国有财产监督管理规定要承担法律责任。根据“权责利相一致”的原则，履行国有财产管理、监督职责的机构及其工作人员未依法履行职责，造成国有财产损失的，对其行为应当科处一定的法律责任，以保障国有财产保值增值。

本法条是一个完全法条，规定了“构成要件”和“法律效果”两个部分。

履行国有财产管理、监督职责的机构及其工作人员，应当依法加强对国有财产的管理、监督，促进国有财产保值增值，防止国有财产损失。国有资产监管机构及其工作人员违反履行职责的行为体现为，“滥用职权，玩忽职守，造成国有财产损失”以及“违反国有财产管理规定，在企业改制、合并分立、关联交易等过程中，低价转让、合谋私分、擅自担保或者以其他方式造成国有财产损失”。这种行为的法律效果为，“应当依法承担法律责任”。

一切侵害国有财产的行为均应当适用物权法，承担相应的责任，这个责任应当不仅仅是行政和刑事责任，还需要承担民事责任。民法保护的最基本规则便是侵占者返还原物，不能返还则赔偿损失。离开这样的责任制度，不可能使财产得到真正的保护。如果国有财产的经营管理者因为其党员、官职身份而仅仅承担党纪、政纪处分和行政处分，并不能使国家损失得到弥补。

本条法律规则从行为规范以及权利义务角度构建，主要体现在，一是针对在国有财产监管中存在的问题，对代表国家行使出资人权益的行政机关及其工作人员的职责作义务性规定，即加强监管，促进国有财产保值增值，同时又指出违反该规定需要承担法律责任。二是通过不完全列举国有企业财产流失的常见情形，细化行为模式，规定法律后果。本条明确规定了侵害国有财产的“构成要件”和“法律后果”,有利于完善产权保护制度。对应于现代产权制度归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的要求，对国有财产监管人员之法律责任进行规定，有利于健全现代产权制度。

（一）、国有财产监管机构及其工作人员的职责

依据本条第一款的规定，未履行国有资产管理、监督职责之责任的构成要件包括：承担责任的主体，必须是履行国有财产监督、管理职责的机构及其工作人员；未履行国有资产管理、监督职责的行为，体现为滥用职权、玩忽职守，造成国有财产损失；未履行国有资产管理、监督职责的法律后果，体现为未尽职已经实际造成了国有财产损失，进而需要承担法律责任。

从文义解释的角度来看，履行国有财产管理、监督职责的机构及其工作人员，其法定职责就是依法加强对国有财产的管理、监督，促进国有财产保值增值，防止国有财产损失。

根据此条规定，国务院国有资产监督管理委员会的权责清单中部分职责就是根据国务院授权，依法履行出资人职责，监管中央所属企业的国有资产，加强国有资产的管理工作，承担监督所监管企业国有资产保值增值的责任等。同时，各级地方也设有国资委来监督管理本地方所属国有财产。针对国有财产监管中存在的问题，明确了责任主体以及国有财产监督管理的目标，就是促进国有财产保值增值，防止国有财产损失。

由于国家在国有财产经营中兼具所有权主体和政权主体双重身份，国有财产监督管理的目标也可以分为国家所有权目标和国家政权目标，作为《民法典》组成部分的物权编所关注的是国家所有权的公共性目标，即以国有财产保值增值为主要标志的国有经济不断发展壮大。而防止国有财产损失，则是促进国有财产保值增值的应有之义。

（二）、国有财产监管机构、工作人员及其他人员的法律责任

滥用职权，玩忽职守，造成国有财产损失的应当依法承担法律责任。本条第一款规定的职责和责任指向的是特定的主体，即国有财产监管机构及其工作人员，他们作为国有财产的管理人，利用职务之便利实施侵害行为。

对国有财产的保护应当是宪法、刑法、行政法与民法的共同任务。法律责任则包含民事、行政和刑事责任，而物权规则对国有财产侵害的救济更加合理和有效。物权编将行政机关关于国家所有权的行使以及促进和保护纳入具有现实意义。这是因为，其主要规定国企的出资人代表、国资监管机构的职责、造成国有财产损失的各种行为应负的法律责任等内容，这些规定一方面是对现有监管做法的肯定，另一方面也为后续专门法律的制定奠定了基础。这为国资委代表政府履行出资人职责提供了基本法律依据，又对做好国资监管工作提出了更高要求，即在不干涉国有企业内部经营的基础上，促进国有财产保值增值。

针对国有企业财产流失问题，本条第二款所规制的责任主体不限于国有资产监督管理机构及其工作人员，还包括国家出资的企业的负责人及其工作人员以及其他实施了本款规定的行为的人员。

此处的“企业改制”应专指国有企业改制，是指国有独资企业、国有独资公司及国有控股企业改制为国有资本控股、相对控股、参股和不设置国有资本的公司制企业、股份合作制企业或者中外合资企业，即改变原有国有企业的体制和经营方式，以便适应市场经济的发展。在此过程中，人们最关心的莫过于国有资产是否流失的问题，而判断是否流失的关键则在于对现有国有资产进行定价。在实践中，低价转让国有资产的案件不在少数。

所谓“合并”，是指两个或两个以上的企业组合成一个新的企业。

所谓“分立”，是指某一部分业务或企业的分部，整体脱离企业而成为另一个独立的企业。

所谓“关联交易”，是指企业关联方之间的交易，这是公司运作中经常出现的而又易出现不公平结果的交易，容易导致债权人利益受到损害。

本条通过对实践中造成国有财产损失的几种常见情形以及“其他方式”进行不完全列举规定，说明无论以何种方式造成国有财产损失，均应该承担法律责任。

本条举证责任适用我国《民事诉讼法》规定的“谁主张，谁举证”之举证责任分配的一般规则。具体而言，原告对自己提出的诉讼以及有关事实负举证责任；被告反驳原告的诉讼请求、提出反诉也要举证加以证明；第三人对自己提出的主张或请求，也应承担举证责任。当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实有责任提供证据加以证明。没有证据或者证据不足以证明当事人的事实主张的，由负有举证责任的当事人承担不利后果。

本条第一款是对监管国有财产的机构及工作人员的法律责任规定，如果发生滥用职权，玩忽职守，造成国有财产损失，被告只能是监管国有财产的机构和工作人员。此种情况即监管者主动侵害国有财产，在没有其他更适合的途径下，可以由检察机关提起保护国有财产的民事公益诉讼，赋予检察机关提起民事诉讼的权利，给予其诉权，符合保护国家财产所有权行使的需要。检察机关不仅可以提起通常的给付之诉，而且当行使国家所有权的人不正当地处分国家财产时，还可以直接提出确认处分行为无效的诉讼，以保证从没有直接实施侵害行为的第三人处收回国家财产或者其应得的利益。

本条第二款则不再限定于第一款的特定主体资格。其法律责任主体有三类：一是履行国有财产管理、监督职责的机构及其工作人员；二是国家出资的企业的负责人及其工作人员；三是外部其他实施了本款规定的行为的人。

本条规定之责任主体即履行国有财产管理、监督职责的机构及其工作人员在其不履行、不正确履行或者放弃履行职责时，造成国有财产损失的，应当承担法律责任。

本条是对国有财产管理法律责任的规定，涉及第三人的时候，将会产生民事责任，那么，因国有财产内部管理、监督出现问题导致国有财产流失，应当如何追回呢?如果相对人对此不知情也不应当知情，因此否定与善意相对人之间的民事法律关系，则容易导致与其他法律之间的冲突，也不利于交易安全。

此时，应当参考《民法典》第八十五条之规定，营利法人的权力机构、执行机构作出决议的会议召集程序、表决方式违反法律、行政法规、法人章程，或者决议内容违反法人章程的，营利法人的出资人可以请求人民法院撤销该决议。但是，营利法人依据该决议与善意相对人形成的民事法律关系不受影响。这样就体现了对善意相对人的保护，不能因企业内部问题而影响正常交易秩序和交易安全。对于造成国有财产损失的，就需要追究其行政责任或者刑事责任。

（一）、关于监督管理职责

履行国有财产管理监督职责的国有财产管理监督机构是国务院，省、自治区、直辖市人民政府，设区的市、自治州人民政府专门设立的国有资产监督管理机构。以国务院国有资产监督管理机构为例，其除了根据国务院授权，依照《公司法》等法律和行政法规履行出资人职责外，还负有以下主要职责：

(1)指导推进国有企业改革和重组；对所监管企业国有资产的保值增值进行监督，加强国有资产的管理工作；推进国有企业的现代企业制度建设，完善公司治理结构；推动国有经济结构和布局的战略性调整。

(2)代表国家向部分大型企业派出监事会；负责监事会的日常管理工作。

(3)通过法定程序对企业负责人进行任免、考核并根据其经营业绩进行奖惩；建立符合社会主义市场经济体制和现代企业制度要求的选人、用人机制，完善经营者激励和约束制度。

(4)通过统计、稽核对所监管国有资产的保值增值情况进行监管；建立和完善国有资产保值增值指标体系，拟订考核标准；维护国有资产出资人的权益。

(5)起草国有资产管理的法律、行政法规，制定有关规章制度；依法对地方国有资产管理进行指导和监督。

此外，要注意的是，履行国有资产管理、监督职责的机构不仅仅是中央政府和地方政府设立的国有财产监督管理委员会(局),而且包括其他机构，如财政部门、审计部门、水利部门等，还有国家机关和国家举办事业单位内部设立的国有财产管理部门等。

本款还强调了履行国有财产管理、监督职责的机构工作人员的责任。如果滥用职权，玩忽职守，造成国有财产损失的，还要依法承担行政责任、刑事责任等，如《刑法》第三百九十七条规定，国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。

（二）、关于特定违法行为的法律责任

本条第二款强调了违反国有财产管理规定，在企业改制、合并分立、关联交易等过程中，低价转让、合谋私分、擅自担保或者以其他方式造成国有财产损失的，应当依法承担法律责任。本款规定的责任主体并不限于国有财产监督管理机构及其工作人员，还包括其他实施了本款规定的行为的人员。

一段时期以来，在企业改制、合并分立、关联交易等过程中，采取低价转让、合谋私分、擅自担保的方式造成国有财产损失的问题具有一定的普遍性。所谓企业改制，是指企业组织形式的变更。在我国，企业改制主要有：有限公司向股份有限公司变更；国有企业改制为公司；原集体所有制企业改制为公司；合伙企业、独资企业改制为公司；等等。所谓合并分立，包括企业的分立、合并。关联交易，是指在相互关联的企业间发生的转移资源和义务的事项，而不论是否收取价款。本款在列举了几种造成国有财产损失的情况后，用了“或者以其他方式”的表述方式，说明无论以何种方式造成国有财产损失，均应承担法律责任。

（三）、审判实践中应注意的问题

关于本条的适用，需要注意的是：人民法院在审理有关民事案件时，要注意因企业改制、合并分立、关联交易等引起的产权争议案件，当事人是否存在以低价转让、擅自担保等方式损害国有财产的行为。一旦发现当事人之间的合同有违反本条法律规定的情形，应依照《民法典》总则编中的第一百五十三条的规定，依法认定合同效力，同时要依法运用相应的民事责任承担方式，尽量避免和挽回国有财产遭受的损失；构成犯罪的，要依法追究其刑事责任。