撰稿 丨叶一剑

编辑 丨母光斌

1 需要跳出都市圈做增量思考

关于重庆都市圈和成都都市圈的讨论中，与很多机构和个人将目光投向两大都市圈的发展规划什么时候获批、哪些地区被划入了圈内不同，在我看来，站在新的时代和历史的关键节点，面对国内外新的区域与市场的大变局，对重庆和成都两大都市以及被其定义的两大都市圈的观察和思辨重点，恰恰应该在都市圈之外，也只有如此，才能真正理解位于大西南地区的这两大都市圈的价值，进而对两大都市圈的培育和建设作出一些增量的思考和实践，为中国现代化都市圈的培育和建设提供一些探索和示范。

原因之一，2019年国家发改委发布的《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》中，针对中国现代化都市圈的培育和发展提出了一些很具体的定义、原则、导向和要求。截至目前，无论是相关主管部门、地方政府还是市场机构和学术研究，甚至在大众舆论中，对于现代化都市圈的基本内涵和培育路径，都有了较多的认知，基本共识也很明显，甚至对现代化都市圈培育和建设的基本路径和项目设计，都有了一系列标准化的解决方案——关于这一点，大家对比着看一下目前国内已经正式出台的多个城市的都市圈规划文本，就会有直接感受了。

在此背景下，对于包括重庆都市圈和成都都市圈在内的很多都市圈的培育和建设而言，能够把已经形成的常识和标准的动作和事项落实了，就已经成功了一大半。而各地都市圈发展规划的创新性则主要体现在当地政府和主要决策者能够以多大的改革勇气和魄力对一些共识性的改革议题作出决策，并将这些改革议题明确地纳入到都市圈的发展议程中去，以及明确承诺在多长周期内将这些改革议题和事项落实到位。

就重庆都市圈和成都都市圈的规划内容而言，两地决策者围绕两大都市圈的培育和建设，力度还是非常大的，不仅体现在对包括轨道交通在内的都市圈内立体交通体系的构建方面，更体现在针对都市圈内的土地拍卖、税收分配、公共服务等领域的体制、机制改革方面。

比如，围绕区域交通一体化，建设“轨道上的都市区”和“轨道上的都市圈”，重庆市就明确提出了整合城市轨道交通网、市域（郊）铁路网、城际铁路网、干线铁路网，推动“四网融合”发展，构建“1小时通勤圈”的思路，并在此基础上，进一步思考如何在都市圈内将存量的交通基础设施和增量的市域铁路和轨 道交通的布局与新兴的节点产城空间营造充分结合起来。值得期待的是，通过这些新兴的产城空间营造高效承载中心城市非核心功能的外溢，可以不断完善和 丰富中心区域内产业集群和产业生态构建的配套能力，从而推动实现在城市布局与交通布局之间形成相互赋能的效果。

原因之二，如果回顾一下近十年以来，尤其是近五年以来的重庆和成都城市发展历程的话，就会发现，虽然其城市内部的产业结构、空间结构、企业沉浮、品牌主张等方面也发生了深刻的变化，但基本上与国内整体的城市转型发展特征保持了较高的一致性。与很多其他区域的城市发展有所不同的一点是，重庆和成都及其所在川渝地区以及大西南区域，在国家战略层面被赋予的战略地位和使命发生了重大的历史性变化。

于是，从中国经济增长“第四极”的战略预期到成渝双城经济圈的相关表述，从长江经济带的发展规划到“一带一路”倡议中对该地区的战略诉求等等，客观上都要求重庆和成都在新的发展阶段扮演新的角色。基于此，可以说重庆迎来了直辖以来最重要的新一轮城市战略定位重塑，而成都也从一个功能完备的省会城市，开始变成一个更多承担了整个大西南片区增长崛起和转型发展支点和引擎的角色，以及更直接的国家发展和治理目标的城市主场。

在此背景下，重庆都市圈和成都都市圈的培育和建设，就不仅要站在中心城市重庆和成都自身发展以及带动圈内其他地区发展的角度来看，更要立足于中国经济增长“第四极”、整个川渝双城经济圈片区、整个长江经济带的建设、西部陆海新通道的建设以及“一带一路”倡议的践行、大西南地区的战略性崛起等层面和维度进行审视、谋划和探索，进而让两大都市圈的培育和建设具有更多的外部驱动和国家战略驱动的色彩。

比如，针对重庆都市圈培育和建设与贵州的互动可能与逻辑，尤其是与黔北中心城市遵义的互动，虽然已经有公开的研究和观点试图解释为什么双方没有进行直接的互动，但在我们看来，如果能够跳出既有的重庆都市圈培育和建设思维框架，并在一定程度上突破这几年风头正盛的成渝双城经济圈的“视野局限”，站在整个大西南区域性崛起和转型的维度来看，就很容易理解和接受重庆都市圈的发展未来，一定会与以遵义为代表的黔北地区产生深度互动。

也就是说，与遵义的协同和融合，将是重庆都市圈发展中题中应有之义——联动遵义，协同黔北，对话贵阳，指向大西南，无论是从政治和战略角度看，还是从市场和文化角度看，都是具有明显而充分的合理性的。如同作为直辖市的重庆早已经不是重庆市的重庆了一样，今天和未来的重庆都市圈的建设，也从来就不应该只是重庆市的重庆都市圈，而且，重庆都市圈不仅要考虑到在成渝双城经济圈框架下的区域联动，还要考虑到更多战略框架下的区域联动。

所以说，对两大都市圈的观察和思辨重点，应该与其他很多都市圈有所不同，这也是重庆都市圈和成都都市圈在培育和建设过程中所要面对的一个重要的视野之变、格局之变和逻辑之变。如果我们带着这样的观察和思辨角度再去看两大都市圈的发展规划文本以及未来都市圈的真实演进，想必会有一些不一样的感觉和感慨、思考和认知。

2 直接相关的一些特殊性命题

当然，就像我们前面提到的，作为两个同样致力于培育和建设现代化都市圈的都市圈而言，有些普遍性、基础性甚至是常识性的问题也需要面对和推进，这些问题也是事关两大都市圈发展好坏最具根本性和决定性的问题。比如，产业协同问题和交通一体化问题，不仅是所有现代化都市圈建设中的常识性和常规性问题，从单项指标来看，在国内外也已经有很多的理论研究和案例实践可以借鉴。

除此之外，考虑到两地的地理特征、生态基底、经济发展、文化认同等现实条件，有些方面的问题还将表现得更加突出，也需要做出特殊性的策划和创意安排，这就是我们经常说的“都市圈建设过程中的特殊性命题”。

比如，考虑到现有成渝地区除了重庆和成都之外，其他城市的经济体量基本上相对较小，事关新一轮城市竞争的公共服务配套、科教资源集聚、创新生态建设等，都存在明显短板，不仅很难适应新的城市竞争态势，甚至已经存在明显的人口、资本和产业流失风险。在此背景下，在推动成渝两大都市圈的建设中，就需要对如何立足于两大中心城市以及可以争取来自外部更为丰富的资源配置，从而为区域内的中小城市安全发展和转型发展提供支持。

毕竟，对这些中小城市而言，考虑到当地存量的经济体量和财政实力，通过其自身的政策性和行政化的财务支持和产业政策所能发挥的效力越来越有限，面对很多产业竞争中的高投入门槛，单靠当地政府的资源配置能力，是很难实现根本性突破的。

另外，这些地区和城市受制于科教资源的绝对短缺，转型发展中高层次人才的短缺也非常明显，越来越难以适应新的城市产业发展和综合转型的人力资源需求。更何况有些地区本来就属于相对贫困的地区，甚至是国家级贫困地区，发展和转型的负担本来就很重。

所以，在成渝两大都市圈的培育和发展中，需要将针对这些城市和区域的产业纾困和创新赋能作为重要的规划和行动目标提出来，并给出务实、妥善和高效的安排。如果进一步延伸的话，也就是我们曾经反复提出的，在重庆都市圈和成都都市圈的培育建设中，尤其需要尽量避免过度以中心城区和中心城市集聚为中心的规划逻辑和培育逻辑。

再比如，考虑到成渝两大都市圈片区都处于相对敏感的国家生态治理片区内，针对都市圈内外部的生态环境共治共享，应该成为两大都市圈培育建设过程中重点对待的内容和方向。都市圈化的生态治理体制机制构建和关键项目的规划布局，不仅应该是两大都市圈建设中最重要的组成部分，而且还应该被放置于更加重要甚至核心的位置，对整个都市圈的培育和建设发挥一定的统领作用。当然，这也是两大都市圈与包括长江经济带在内的国家战略进行密切互动和战略协同的具体内容之一，既是安全发展的底线之一，也是创意发展的灵感来源。

还有就是，虽然地产思维和土地财政思维在当地依然有着深厚的民间基础和舆论基础，并直接反映在较多关于两大都市圈建设的讨论之中，但需要警惕的是，地产思维和土地财政思维不应该成为现代化都市圈培育发展的主导性思维，虽然在客观上都市圈的规划、培育与发展会对圈内的一些片区的土地和地产带来增值，但包括重庆都市圈和成都都市圈在内，现代化都市圈的培育和发展，都需要放弃对房地产的幻想，踏踏实实做产业、做科技、做文化等。

而且，就都市圈内部的产业分布和科创驱动而言，我们一直以来的观点都是，都市圈内部产业资源分布的“中心-边缘模式”也开始越来越频繁地被打破，甚至在未来将不再是一种主流的都市圈产业演进路径和分布格局。尤其是在智能制造和新型工厂越来越普遍的情况下，那种想当然地将研发和制造分离布局的情况可能变得越来越少。在此背景下，我们在洞察、理解、策动和规划两大都市圈内部的相关片区的产业选择时，就应该更谨慎，不仅要充分尊重现有的产业分布格局和特点，而且需要以一种更加动态化的视角，尽可能做出前瞻性选择，并在遇到问题时，及时纠偏。

在我们看来，在智能化工厂和灯塔工厂面前，仅凭劳动力资源丰富已不是成本优势，而是生产方式的落后。对此，周边地区要有准确的认识，不要再自我矮化了，面对新的技术革命和产业变革，更加需要将成渝两大都市圈以及重庆和成都作为对接全球创新创业资源的重要平台，拿出自己最独特的资源禀赋，以最优秀的营商环境，开放给来自重庆和成都以及全世界的创新创业团队，吸引来自全国乃至全球的创新创业资源，尽快跳出转型的困境甚至陷阱。

传统产业平移的时代已经过去，正在发生的产业故事是，要么是“转型+转移”，要么是彻底的异地转型，重庆和成都周边城镇如果仅仅希望通过承接来自两大中心城市的产业转移来实现本地产业的充实和发展，是不现实的，必须树立新的资源观、时空观和产业观。

再有就是，在培育发展现代化都市圈的逻辑下，不仅要有“城”的思维，还要有“圈”的思维，不仅要思考现在的重庆主城都市区和成都市能够为周边城镇带去什么，还要思考周边城镇能够为重庆主城都市区和成都市的高质量发展带来什么，更要思考面向未来和现代化都市圈的重庆和成都，还需要进一步通过市场化和国际化手段、方式和平台整合什么资源？

很显然，就像全国其他以都市圈为新的发展战略框架的中心城市一样，作为成渝两大都市圈中心城市的重庆和成都，与作为一个独立城市单元的重庆和成都其治理逻辑和运营模式还是有所不同的，在一些特殊阶段甚至还存在一定程度的冲突。如何去平衡这种都市圈发展中的“城”的思维和“圈”的思维，这是目前很多都市圈培育和发展过程中经常会遇到并很难处理的一个问题。但也就是这样一个看似偏宏观和导向的问题，却也可能是对都市圈的发展质量产生直接而深刻影响的问题。

3 期待成渝提供更多示范

2019年2月，国家发改委发布《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》，这是中央制定的首份关于都市圈规划建设的文件，为中国新型城镇格局补上承上启下关键一环，并提供重要政策支撑。该意见指出，培育发展一批现代化都市圈，形成区域竞争新优势，为城市群高质量发展、经济转型升级提供重要支撑。由此，2019年也被媒体称为中国都市圈发展“元年”。

2020年10月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出，“优化行政区划设置，发挥中心城市和城市群带动作用，建设现代化都市圈”。

截至目前，无论是从数据统计分析来看，还是从国家战略布局来看，抑或从地方城市化实践来看，乃至于从商业投资价值预期和实际收益来看，中国已经进入了都市圈时代——都市圈不仅已经成为观察中国经济社会转型和发展的最重要的视角和窗口，而且是分享中国经济发展红利的最重要的空间和平台依托，所谓“得都市圈者得未来”，现代化都市圈的培育和建设正在对企业、产业、资金、人才、信息等要素的流动产生重要影响。

而随着包括成都都市圈在内的越来越多城市和地区的都市圈规划获批，中国现代化都市圈的培育和发展也正式进入快车道，很多城市甚至围绕都市圈规划的获批和落地，展开了新一轮的城市竞赛。

回到常识，敬畏规律。在我们看来，对于包括重庆、成都和周边城镇在内的城市和地区而言，越来越多的城市治理难题和区域发展瓶颈也确实需要通过放大到都市圈的空间尺度加以解决，立足于区域和城市发展现实，开放借鉴全球范围内相对成熟的都市圈发展实践，以推动当地都市圈的高质量发展。

但需要有所敬畏和警惕的是，让目标的归目标，让现实的归现实，都市圈的发展不是一场以中心城市为圆心进行画圈的运动，也不是一个单纯的产业转移和承接的故事，更不是中心城市虹吸周边的新的政策通道和空间框架。

另外，在都市圈的培育和发展中，政府职能的发挥尤其关键，但也一定不是一场政府和政策的独舞，而是要更多秉承改革创新的逻辑，以更加清晰化的产业制度改革、更加彻底的权利赋予、更加开放的平台建设、更加国际化的资源配置、更加完善的营商环境、更加清晰的产业路径等，推动都市圈内部的公平、均衡、协同发展，推动都市圈与外部市场和资源的连接与互动。

唯有如此，才有都市圈的高质量发展，并真正发挥都市圈在中国整体的新型城镇化战略以及国家新一轮的转型与变革中更大、更综合价值的发挥；唯有如此，无论是地方政府，还是市场机构，无论是中心城市，还是周边地区，无论是本地居民，还是外来投资者，才能在这一轮中国城市化的历史性进程中，分享到更多的战略红利。

大势已成，时机已至。在2021年10月中共中央、国务院印发的《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》中，以围绕重庆主城和成都培育现代化都市圈为突破口，制定了两大都市圈通过相向发展，带动整个成渝地区统筹协同发展的实施路径和具体举措。

结合此背景，并充分考虑到成渝地区以及大西南地区已经并正在经历的战略之变，在我们看来，重庆都市圈和成都都市圈的规划和建设实践进入快车道，当然具有充分的战略必然性和市场迫切性。但就像前面提到的，对成渝两大都市圈的发展，也需要从宏观中观微观、区域国内国际、政府市场企业等多个维度多个层面多个方面，进行综合的和动态的审视，回到常识，敬畏规律，动态博弈，迭代前行，以更大的高的视野和格局，更具勇气和魄力的改革举措，更加务实和高效的战略执行，推动两大都市圈均衡崛起和高质量发展。

期待重庆都市圈和成都都市圈的发展能够为中国现代化都市圈的培育和建设提供更多的示范和镜鉴。

作者叶一剑为方塘智库理事长

（封面图片来源于视觉中国）

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