民国二十八年（1939年）继占领波兰后，德军横扫北欧和西欧，英、法无力顾及东方，它们在东南亚的殖民地军力空虚，给日军南下创造了有利机会；在诺门罕的惨败，使日本认识到进攻苏联实力不足；苏德条约的签订，德国进攻苏联暂时无望；在中国战场，日军受到坚决抵抗，难以有所作为。

这一切决定日本采取南下战略，去夺取东南亚丰富的资源。

民国二十九年（1940年）6月日本外相有田公开声明，日本外交的目的是“建立大东亚共荣圈”，表明日本放弃对抗北方苏联政策，确定向南亚和东南亚、太平洋地区扩大侵略战争的方针。

日军在诺门罕的惨败和强大的苏联远东军的存在，实际上使日本对苏联已无法再坚持强硬政策。而第二次世界大战的爆发给日本送来了南进的机会，日苏缔结中立条约的时机很快成熟了。

民国二十八年（1939年）9月1日晨，德国开始进攻波兰。英法政府向德国发出最后通牒，并于9月3日下午对德宣战。于是，开始了历时六年的第二次世界大战。9月4日日本首相近卫声明，日本不介入欧洲战争，并决定专向解决中国一事迈进。

欧洲战争的爆发，为日本实施“南进”提供了有利的条件。民国二十九年（1940年）5月10日，德军用闪击战通过比利时和荷兰，向法国北部推进，5月14日荷兰投降德国，6月14日德军占领了巴黎，6月22日法国全面投降。德国按“海狮”作战计划准备在英国登陆。

日本扩张示意图

在这种情况下，英、法、荷等国已经无法照顾他们的亚洲殖民地。大片东南亚殖民地出现“无主人”状态。民国二十八年（1939年）12月28日，日本政府在《对外实施方针纲要》中确定利用与欧洲战争相关之国际形势，进一步解决中国问题，并建设包括南方在内的“东亚新秩序”为目标的战略方针。

民国二十九年（1940年）7月26日日本制定的《基本国策要纲》，用“建设大东亚新秩序”代替了“建设东亚新秩序”。这是日本将“日满华新秩序”扩大到包括东南亚在内的整个大东亚，赤裸裸地暴露了日本对东南亚地区的侵略野心。

为了实行“南进”，日本决定：（1）以对德、意、苏施策为重点，迅速加强对德意之政治团结，并谋求对苏邦交之迅速调整。（2）对法属印支，行使武力，以便彻底切断援蒋行为、迅速使之承认担负日军之补给、获取日本所需资源。（3）以外交方式来确保荷兰殖民地印度尼西亚的资源。

应特别指出的是，日本认为，调整与苏联的关系是实行南进战略的前提条件。

民国二十九年（1940年），苏联在远东地区拥有相当于日本关东军2.5倍的兵力，反之美英等国选择了欧洲优先主义，在亚洲仅部署了最低限度的军事力量。美国和日本分别拥有陆军26万人和135万人，日本占压倒优势。

虽然美国海军的总吨位为138万吨，胜过日本的94.4万吨，但美国的重要舰队都分布在大西洋。这种军事态势使日本将调整对苏关系列为优先条件。在经济方面，日本是一个资源极度匮乏的国家，大部分战略物资都依赖于进口，其中包括92%的石油和87%的铁矿石，棉花和羊毛更是100%依靠进口。这些战略物质的大部分都是从美、英、法、荷在东南亚的殖民地进口的。也就是说，东南亚能够随时提供日本所需的自然资源。荷兰的殖民地印度尼西亚当时每年的石油产量已经达到了800万吨，超过了日本每年500万吨的需求。越南生产锡、生胶、大米，泰国和缅甸则是大量稻米的生产国。

民国二十九年（1940年），日本从东南亚地区进口了900万吨大米，填补了国内产量的不足。与此相反，日本即使夺取了苏联的西伯利亚以及库页岛地区，也得投入大量资本、时间之后才能开始生产日本需要的物资。

日本所考虑的另外一个因素，是通过占领越南北部和缅甸，切断对重庆蒋介石的重要外国援助的必经之路，断绝美英对国民党政府的支援，从而尽快地解决中国问题，以上情况表明，南下对日本可以说是一箭双雕，关键是调整与苏联的关系，保证后方的安全。而日本这一决策思想恰恰符合苏联的利益。

民国二十八年（1939年）9月27日，日、德、意三国缔结同盟条约。对苏联来说，来自德国的危险，比来自日本的危险更为严峻。虽然与德国签订了《互不侵犯条约》，但苏联并不相信希特勒德国。因此，苏联将战略重点定在欧洲战场，在亚洲能够稳住日本是最好的选择。恰巧，民国二十八年（1939年）8月30日德国外交部长里宾特洛甫访问莫斯科，斯大林对他提出，苏联希望与日本建立友好关系，并希望得到德国的帮助，苏日重新开始缔约谈判的条件完全成熟。

民国二十九年（1940年）7月2日，日本驻苏联大使东乡向苏联外交人民委员莫洛托夫递交了《日苏中立条约》草案。该条约草案是以民国十四年（1925年）苏日条约为基础拟订的，并不利于苏联。但考虑到西部的紧张状态，苏联在原则上还是决定与日本开始协商。

但苏联已意识到日本订约以便“南进”的意图，要求日本做出让步，收回民国十四年（1925年）的《日苏基本条约》中让给日本在库页岛北部石油、煤炭的开采权。因此莫洛托夫特别强调，日本要用认真的态度来处理日苏两国的关系，在订立中立条约问题上做出让步。为了实现“南进”战略，日本也向苏联做出让步表示。苏联则在日本所关心的中国问题上，满足了日本的要求。

维亚切斯拉夫・米哈伊洛维奇・莫洛托夫

对苏联是否放弃对中国的援助问题，莫洛托夫坦白地回答日本大使：“对苏联来说，这个问题并不重要，因为苏联正忙于自己国家的国防”。暗示日本，苏联将减少或断绝对华援助。

民国二十九年（1940年）10月30日，日本建川美次大使会见莫洛托夫，提出一份新条约草案，不过已不是中立条约草案，而是《苏日互不侵犯条约》草案，并建议对两国政府间的纷争问题，在签约后解决。

11月18日莫洛托夫回答建川，在苏联领土问题未得解决的情况下，苏联不会同意签订《互不侵犯条约》；如果日本不准备讨论北库页岛、千岛群岛问题，苏联政府希望只签订《中立条约》。他还建议，如果日本放弃北库页岛的石油、煤炭开采权，苏联在5年内每年为日本提供10万吨石油。对莫洛托夫的建议，建川美次给予高度评价，同时提出如果苏联政府每年提供的石油增加到20万吨，他就把苏联的建议转告日本政府。

日本政府则表示，由日本收买库页岛北部，以便解决两国间的争议问题。苏联则坚持不可能出卖库页岛的北部。这样，由于库页岛北部开采石油、煤炭权利问题无法解决，日苏交涉不能取得进展。

民国三十年（1941年）2月3日，在日本大本营和政府联席会议上，讨论并通过了外相松冈洋右提出的《对德意苏交涉草案》，该草案中与苏联有关的内容为：（1）请德国为中介，说服苏联出卖库页岛北部。如果苏联不愿出卖，苏联须承诺在以后5年内，供给日本石油250万吨，必要时，日本可以援助提高库页岛北部的石油产量。（2）日本承认苏联在新疆、外蒙古的地位，苏联承认日本在华北、蒙疆的地位。（3）苏联必须放弃援华行为。（4）在满、苏、外蒙之间，迅速设立国境划定和纷争处理委员会。（5）如必要时，不妨放弃渔业权。

这样，日苏开始了包括以牺牲中国利益为交换条件的新一轮的谈判。

与日本所希望的相反，德国对充当苏日间的中介并没有兴趣，却企图拉日本与驻扎在新加坡的英国海军开战，以便牵制英国海军。

日本外相决定亲自出马。民国三十年（1941年）2月11日，日本外相松冈洋右通报苏联驻日本大使斯麦塔宁，他希望将于2月底经过莫斯科访问柏林、罗马，先在莫斯科与莫洛托夫会晤，后返回莫斯科，与苏联领导人举行会谈。

民国三十年（1941年）3月23日，松冈洋右抵达莫斯科，次日与莫洛托夫进行了会谈。会谈中，松冈洋右表示，日本希望改善两国关系，并缔结极为友好的关系。当天，斯大林会见了松冈洋右，欢迎他所提出的改善两国关系的建议，松冈洋右力劝斯大林，同意苏联与德、日、意建立“四国同盟”以推翻英、美的势力，他甚至说，蒋介石只不过是英美的走狗。

斯大林表示，他不反对四国同盟，并说苏联从来没想与英美成为朋友，即使是现在也不想与他们亲近。此时，不仅日本，而且苏联也迫切地需要改善苏日关系。尽管斯大林对松冈表示友好，但在库页岛北部问题上，日本并不让步。因而这次苏日缔约谈判还是没有实际进展。

3月24日松冈洋右离开莫斯科抵达柏林。此时，德国已经决定对苏作战，已经放弃了缔结“四国同盟”的打算。德国毫不关心调停日苏关系。日本借用德国作中介调整日苏关系的企图落空，松冈洋右大失所望。

维亚切斯拉夫・米哈伊洛维奇・莫洛托夫

4月7日松冈洋右返回莫斯科，再与莫洛托夫举行会谈。关键的问题还是库页岛北部和渔业权问题。日本利用德苏关系日益紧张的状况，想逼苏联作出让步，但遇到了顽强的反抗，日苏间讨价还价的会谈很不顺利。4月10日松冈洋右致电政府，建议不谈库页岛北部权利问题，而签订简单的中立条约，该建议得到了大本营和政府联席会议的同意。

也就是说，日本采取了拖延解决库页岛问题的策略。但这个策略遭到莫洛托夫的反对，最终导致两国外相会谈无法继续下去。

4月12日松冈洋右电告政府，缔结中立条约无望。日本大本营颇感失望。此时，德国已经开始进攻东南欧地区，苏联西线形势更加吃紧；而日本的“南进”政策迅速恶化了日美关系。苏日两国都不愿这次会谈失败。

4月12日晚，斯大林在克里姆林宫会见了松冈洋右，两人进行了一番讨价还价的争讨，最后双方同意签订《中立条约》。历时十余年的日苏缔约谈判终于落下帷幕。

民国三十年（1941年）4月13日下午2时，在克里姆林宫，苏联代表莫洛托夫与日本代表松冈洋右在《苏日中立条约》上签字。

关于苏日可能缔结互不侵犯条约的传闻日甚一日。国民政府不断追问苏联，它如何对待与中国签订互助条约问题？苏日在进行订约谈判是否属实？苏联虽然矢口否认与日本进行秘密谈判的事实，但仍旧无法扫去蒋介石的疑虑。

不出蒋介石的猜想，民国三十年（1941年）4月13日苏日在莫斯科签订了《苏日中立条约》。条约规定：两国互相尊重领土完整和不可侵犯原则，“如果缔约一方成为第三者的一国或几国的战争对象时，缔约另一方在整个冲突过程中将保持中立”。条约后还声明，“苏联保证尊重满洲国的领土完整和不可侵犯，日本保证尊重蒙古人民共和国的领土完整和不可侵犯”。

条约表明苏日关系发生了重大转折，同样表明，中苏关系也发生了重大转折。

该约对苏联来说，它表明苏联追求已久的中立日本的战略目标终于实现了，在对日外交上取得了重大胜利。但对中国来说，它破坏了《中苏互不侵犯条约》和签订该约时中苏达成的秘密君子协定——在《中苏互不侵犯条约》有效期内不同日本订立互不侵犯条约的承诺（苏日中立条约的核心内容是互不侵犯），对多年孜孜以求与苏联建立抗日互助同盟关系的中国，无论在精神上和物质上都是严重打击。因为此举意味着苏联将对其远东政策做出调整，减少对华援助，缓和对日关系。且不说，苏联与日本拿中国领土外蒙古和“满洲国”的领土主权作交易，损伤中国人民的感情。蒋介石闻讯，即认为“此乃俄损人利己之一贯惯技”。

中华民国疆域图

国民政府外交部于14日发表声明：东北四省和外蒙古为中华民国领土，第三国间妨害中国领土与行政完整之任何约定，对于中国绝对无效。

这是中国在当时的情况下不得不做出的起码反应。

考虑到中国的处境，蒋介石压抑内心的不满，严格控制报刊对此发表激烈评论，舆论界反应平静。

《中央日报》社论阐述政府立场，强调苏联与日本签约不会减少对华援助；《申报》发表两篇社评，也没有指责苏联。但《大公报》还是发出了不平的声音，在4月15到16日的社论指出，中国知识分子在20年中看错了苏联，对斯大林怀有美好感情，但得到的却是失望。蒋介石也有分寸地对苏联驻华大使潘友新表示自己的不快：“我不能不承认，我国军民确实为签约的消息深感震惊。阁下知道，我国军民对斯大林深信不疑，不会改变援我初衷。但阁下应该明白，苏联走出这样一步，势必给全体人民、包括知识分子造成强烈影响。”

在当时的情况下，蒋介石当然也说了中国人民仍然信任斯大林的话，但对与苏联签订互助条约一事，不再抱有幻想了。

但为了牵制苏日接近，一有机会国民政府就向苏联提出订约问题。

苏德战争爆发后，外交部长郭泰祺对苏联驻华大使潘友新试探说，在反对“轴心集团”成员国的军事行动中，中苏必须在远东协调行动，如果日本进攻苏联，那么苏联和中国政府就能迅速履行相应的相互义务。现在就这一问题交换意见，可以使两国在有必要签订军事同盟时，不致措手不及。

郭泰祺

《苏日中立条约》刚刚签订，苏联达到了外交目标，当然不会去触动日本。此后，郭泰祺又进行了几次试探，均无结果。

太平洋战争爆发的当天，蒋介石认为出现了以前他提出的建立太平洋集体安全体系的条件，向潘友新提议，由美、英、苏、中四个相关国家共同建立远东抗日统一战线，希望苏联对日参战。12月9日中国对德国和日本宣战，作为对等原则，蒋介石要求苏联对日本宣战。12月12日，斯大林致电蒋介石，解释苏联不能参战的原因：“苏联现负担抗德战争之主要任务”，“苏联之力量目前似不宜分散于远东，因现在苏联军队已开始打击德军，此种力量之分散足以减轻德军之困境也。敬恳阁下勿坚持苏联即刻对日宣战之主张，苏联当然必须与日本作战，因日本必将无条件的破坏中立条约，吾人就准备应付此种局面，但准备需要时间。”

其实，太平洋战争爆发后，蒋介石清楚地认识到美国必倾全国之力反击日本，日本失败已成定局；遂正式对日宣战，表示完全与美国协力抗日。苏联是否对日参战在他心目中已经降到了次要地位。此后中国政府没有提出与苏联签订互助条约问题。至于雅尔塔会议后，中苏还是订立了同盟条约，但那是另外一种情况了。

从民国二十四年（1935年）7月4日孔祥熙提出与苏联缔结中苏互助条约，至民国三十年（1941年）太平洋战争爆发，国民政府进行六年多的缔约努力，最终以失败告终。

认为民国二十七年（1938年）中国国民政府就确定了“以美国为主的外交方针”的判断，值得商榷。战时中国外交受到中国抗战形势、国共关系、日本对华政策和西方大国对华态度等诸多因素的影响，其中美国的对华政策的影响尤其重要。

蒋瑞元

应当指出，从抗战一开始，国民政府就积极争取国联、美英等西方大国真诚地援助中国抗战，进行着单边的和多边的外交活动，就是在国民政府全力争取与苏联建立互助同盟关系的同时，丝毫也没放松对西方大国的争取工作。但效果不佳。直到民国二十九年（1940年）美、英、法都没有放弃东方绥靖政策。当年4月9日德国大举进攻北欧，美、英、法深怕德日联合起来，对己不利，决定牺牲中国，分化德日，把绥靖政策推进到顶点。该三国大使于12日共同向蒋介石和中国外长王宠惠施压，让中国与日本“即日停战”；7月英国封锁了中国抗战国际交通线滇缅公路。

美、英、法的这种态度，对坚持抗战的国民政府来说，当然在外交上不能依靠他们，只能进行争取而已。

首先放弃绥靖政策的是美国。民国二十九年（1940年）秋冬，美国先后宣布钨砂借款，禁止废钢铁输入日本，发表财政援华声明，表明美国越来越重视中国抗战与其国家利益的关系。

恰恰这正是国民政府争取与苏联结盟的努力毫无成效的时候，美国发出了愿意帮助中国的强烈信息，国民政府顺理成章地从此采取了以美国为主的外交方针。此后国民政府虽然并没有放弃任何与苏联接近的机会，但所有关于缔结互助条约的提议，都是试探性的，旨在牵制苏日接近。

苏联的战略利益的核心是避免两线作战。

对东方，苏联的对华政策服从于对日政策。尽管蒋介石曾一再表示订约并不意味苏联立即出兵，但斯大林完全看清了蒋介石的内心想法，即通过订立中苏互助条约将苏联与软弱的中国绑在一起，拖苏联加入对日作战。

约瑟夫・维萨里奥诺维奇・‍朱加什维利

同样，斯大林对蒋介石也怀有戒心，担心他与日本妥协，联日反苏，对内蓄积力量，向中共重开内战。如签署互助条约不仅使苏联单向承担义务，而且还有一定的风险。中苏战略利益不同，加之斯大林与蒋介石内心深处的互不信任，使六年多时间的中苏结盟谈判以无果告终。

但斯大林对中国缔结互助同盟的要求始终不完全封口，总是说时机尚不成熟，时机到了一定参战。

斯大林给蒋介石留出一线希望，其目的是在政治上牵制蒋介石，使其对外不致投降日本，对内维持国共合作；同时尽可能给予武器等方面的援助，使抗战能坚持下去，以便拖住日本，保障自己的东线安全。这样，尽管条约没有签订，但却使中苏两国在抗战前期一直保持着友好的、准同盟关系的状态。

这种关系对国民政府起到了可能对日妥协的牵制作用。国民政府为了达到与苏联正式结盟的目的和争取苏联更多的援助，拒绝了日本的多次诱降，将抗战坚持了下来。

中国争取与苏联结盟的努力没有成功，关键在于中国是一个弱国，与苏联战略利益不同，但在客观上对双方都带来重大利益，对世界反法西斯战争的胜利也起了重要作用。对其评价不能光看当时所追求的直接目标，更不能以一方的需求作为评价这一历史过程的标准。