汉代作为中国历史上一个重要的王朝，其政治制度建设也一直是学界关注的热点。在政治制度研究中，制度变迁的研究占有相当重要的地位。

但是，由于制度变迁中存在着许多复杂的因素，并且不同时代背景下，制度变迁的特征也不尽相同，因此，在研究中有必要对各种制度进行分析。

随着汉代皇权统治地位的确立和巩固，皇权与地方政府之间的关系日益密切。对于汉代皇权与地方政府之间关系的研究一直是学界关注的热点。由于历史时期不同，因此，在分析汉代皇权与地方政府关系时，所选取的时代背景不同，研究结论也会有所不同。

本文所涉及到的“监察”一词最早见于《汉书·景帝纪》：

“元始二年，诸侯王、列侯、群臣请以郡县制为天下体。”

“诸侯王”指代“诸侯王”或“诸侯国”，“列侯”指代“列侯国”。

从秦开始，中国形成了中央集权的国家治理模式，这是人类历史上第一次建立在集权基础上的国家治理模式。为了强化对地方的控制，中国历代王朝都在郡县制下设置了监察制度，以此来监督和管理地方行政机构和官员。因此，有必要首先考察汉代的监察制度。

秦汉时期监察制度的建设经过了一个由少到多、由简单到复杂的发展过程。西汉初期，中央政府为了加强对地方的控制，在全国各地普遍设置了刺史这一监察官员。

然而，西汉时期的刺史权力太大，不但可以直接弹劾地方行政长官，还可以直接向皇帝奏报地方官吏的不法行为。

在这种情况下，汉武帝不得不废除了刺史制度，以强化中央集权。到了汉武帝时期，在全国各地设置了都尉、县尉三级官员来分别负责行政、军事和司法方面的监督工作。至此，两汉时期中央对地方的监督体制基本形成。

汉武帝以后，随着官僚机构和官吏数量的增多，中央对地方官员进行监察时所需要投入的成本越来越大。

为了防止地方官员和豪强势力勾结起来对抗中央、损害中央统治，西汉王朝又在地方上设立了刺史制度来加强对地方的控制。刺史制度相辅相成：前者可以监察地方行政官员；后者则是代表中央监察地方官吏。

刺史是从东汉时开始出现的新制度，主要职能是监察地方行政长官和豪强势力。东汉时期对刺史的监察范围有了一定扩大：除了传统意义上的郡一级官员之外，还包括了朝廷重臣和二千石以上官吏；同时还将部分郡国长官纳入了监察范围。

然而，从东汉中后期开始，随着皇权的衰落，地方上的刺史也开始发生了变化。为了更好地控制地方官吏，刺史的权力逐渐膨胀，甚至可以直接向皇帝奏报地方官吏的不法行为。这样，刺史就成了皇帝控制地方官吏的工具。

正如刘欣所说：

“东汉末年的刺史权力不断扩张，逐渐形成了一种新的‘分权’制度。在这种‘分权’制度下，刺史不再像西汉时期那样可以直接向皇帝奏报地方官吏的不法行为，而是通过‘奏事’这个方式来制约地方行政长官。”

在汉武帝时期，中央与地方关系中的权威变动是促使其推行新的监察制度的重要因素。首先，汉武帝对地方分权的尝试是在继承秦制的基础上进行的，与秦统一后全面推行郡县制不同，武帝时期主要是通过“推恩令”和“刺史”制度实现的。

虽然武帝时汉武帝已经有了加强中央集权的努力，但他对地方权力分配的安排却并未获得成功。例如，武帝虽然在宣帝时期先后颁布了“推恩令”和“刺史制度”，但对其实施情况并未作深入调查研究。

在地方权力分配上，宣帝主要通过刺史制度实现了对地方权力的分割。东汉时期则由尚书台行使对地方权力的监督和控制。从根本上说，两汉时期中央权威是有进有退的，虽然在表面上权力越来越集中，但中央权威也在不断被削弱。

其次，汉武帝时期在地方权力分配方面，虽然通过“推恩令”和“刺史制度”实现了对地方权力分配的控制，但并未实现对地方权力的完全控制。宣帝时期虽然提出了“推恩令”和“刺史制度”，但没有实现对地方权力分配和控制。

汉章帝时期则进一步强化了地方权力分配和控制。这一时期中央不仅要面对地方分权问题，而且还要面对来自地方贵族势力的威胁。东汉末年割据势力之所以能够坐大，一个重要原因就是因为汉末军阀在处理中央与地方关系时存在重大失误。

例如，黄巾起义爆发后，东汉朝廷迅速做出反应，派遣荆州刺史刘表讨伐黄巾军。但刘表却没有按照朝廷要求及时出兵平定黄巾军，反而纵容手下将领劫掠百姓、抢夺财物，刘表的所作所为已经引起了朝廷的不满。

汉末军阀的另一个错误则是在地方治理方面，他们以“郡县制”为借口，违背中央政令，扩大自己的权力。

东汉末年，张角等人打着“苍天已死，黄天当立”的旗号发动起义。张角领导的太平道教徒在河南地区聚众传教，他们与黄巾军相互配合，很快发展成一支强大的武装力量。太平道教徒在接受朝廷招安之后，也被纳入到东汉朝廷的官僚体系之中。

但是，太平道教徒不接受地方官僚体系的指挥和控制。太平道教徒不仅对地方官员有一定的影响，而且对中央政府也有一定的威胁。太平道教徒不仅不接受中央政府的节制和指挥，而且还公然对抗朝廷。

因此，太平道教徒与东汉朝廷之间的矛盾日益激化。

汉末军阀的上述行动，使得东汉朝廷在地方上的权威不断被削弱。尤其是在镇压太平道教徒起义的过程中，东汉朝廷几乎完全丧失了对地方官员的控制力。

汉末军阀不断扩大自己的权力，使中央权威不断受到削弱，而这些问题在西汉时期并没有引起足够重视。西汉时期，中央权威主要是通过“推恩令”和“刺史制度”来实现对地方权力的分割和控制的。但到了汉末军阀时代，这种体制已经完全失效。

东汉中央政府既要面对地方分权问题，又要面对地方权力不断扩大的威胁，这就使得汉末军阀不得不调整中央与地方关系。

两汉监察制度的发展变化，正是伴随着皇权与地方权力关系的演变，从皇权集权、地方分权到皇权与地方权力的博弈。其中，两汉监察制度的变迁有两个重大节点：一是汉武帝时期，其在强化中央集权的同时，也强化了对地方官员的监督。

汉武帝时期，权力高度集中于皇帝一人之手。为适应集权体制，汉武帝在中央设置了专门的监察机构——御史府。御史府作为皇帝设置于朝廷之外的监察机关，其职责是“掌监察万机”。

在此期间，御史大夫成为皇帝与地方之间进行沟通、协调、监督和裁决的重要枢纽。其与中央御史台之间既存在分工合作关系，也存在平行制约关系。汉宣帝时，为进一步强化皇权统治，在御史大夫之下设置司隶校尉。

司隶校尉与御史台之间虽然不存在上下级关系，但其职责却是相通的。司隶校尉既监督刺史和御史大夫行使监察职权，又可以对刺史和御史大夫进行监察；而御史大夫既监督御史大夫行使监察权，又可以对御史台进行监察。此二人之间属于是平行制约关系。

这一时期的监察制度还有一个重要特点：其运行主要是在皇帝本人直接控制之下。汉代御史台之所以设置司隶校尉，就在于汉武帝希望通过皇帝本人对御史台的控制来强化其专制统治。

御史台作为汉朝监察机关之首，负责对中央及地方各级政府的监察工作。汉代御史台除了负责监察御史大夫之外，还负责监督诸路监御史以及郡国刺史。

“汉承秦制”，两汉时期的监察制度基本沿袭了秦代的相关制度。东汉时期，在此基础上又有所发展。

东汉光武帝时，为强化皇权统治，在中央设立了三公九卿等重要官员，并在地方上实行刺史制度。虽然刺史制度与御史台制度之间存在一定的分工合作关系，但在监察对象上却是平行制约关系。

二是东汉末年至三国两晋南北朝时期，监察制度也经历了一个变迁过程。这一时期的监察制度经历了从西汉的郡国并行制到东汉末年的三省六部制到曹魏时期三省六部制再到西晋的“州牧”制的变化过程。

上述分析表明，监察制度作为一项国家制度，其变迁与特定的政治、经济、文化传统密切相关，监察制度本身并不能直接作用于地方治理，但它的变化反映了特定政治、文化传统下地方治理的需求，同时也是皇权集权主义的体现。

就监察制度本身而言，在皇权与地方治理的张力中，一方面，它是一种制衡地方权力的有效机制；另一方面，它也可能成为皇权专制主义的工具。因此，监察制度变迁本质上反映了一种国家制度和国家治理模式的变迁。

一方面，从理论上看，在集权国家中，监察机构是一种自上而下的组织形式，其设置与官僚体制和地方行政体系的构建密切相关。因此，在集权国家中监察制度设计与官僚体制和地方行政体系具有较强的共生性。

在此意义上说，监察制度是官僚体制和地方行政体系构建过程中的一个环节。当中央集权程度达到一定高度时，监察制度与官僚体制和地方行政体系就会形成相互配合、相互促进、共同发展的关系。

另一方面，从实践上看，在中央集权程度较低时，集权政府具有较强的意愿、动力和能力对地方实施有效治理。

此时监察机构是中央政权下权力集中的一个环节；但在中央集权程度较高时或当中央集权程度达到一定高度时，权力分散所形成的制衡关系以及官僚体制对地方治理需求在不同时期具有不同特征。

从历史经验来看，监察制度的发展变迁是中央权力对地方治理的反馈。而就实践中监察制度与地方治理的关系而言，监察制度变迁的背后是集权主义与地方自治之间的博弈，中央集权程度越高，地方治理越主动，监察制度也就越有存在的价值和空间。

两汉监察制度变迁中，两汉帝国始终贯彻着“中央—地方”二元叙事模式，对两汉帝国的治理产生了重要影响。这种二元叙事模式在两汉监察制度变迁中不断得到消解，最终使得中央与地方形成了相对独立的二元关系。

同时，两汉监察制度的变迁也反映出了皇权与地方治理之间存在着一定程度的张力。尽管中央监察机构和监察御史具有独立于地方的权力，但是其权力始终受到地方官员的制约。

从这一角度而言，中央监察制度的变迁并没有真正打破地方与中央之间的二元关系，在两汉监察制度变迁中，皇帝始终是影响监察制度变迁最重要的力量。

两汉监察制度的演进，既有西汉、东汉两个时期监察体制的变迁，也有监察御史职官的变迁。西汉前期，以“御史大夫”为代表的御史，始终作为皇权与地方的代表。而西汉中后期，监察机构分设于中央和地方，加强了皇权对地方的控制。

东汉时期，由于宦官专权，皇权对地方的控制逐渐下降，中央和地方形成了“共治”局面。

两汉监察制度变迁中，皇帝对监察官员的任免权、监察权逐渐强化。而以“察举制”为核心的监察制度更是强化了对权力的监督。这一方面使得中央能够更好地治理地方；另一方面也使地方官员对中央更多地进行监督和制约。