1.国王对郡守的制约

威廉二世时期，郡守在缴纳王室土地税方面常常弄虚作假，中饱私囊。亨利一世即位后，采取多项措施防止此类事件的发生。例如将王室土地税设置一定的金额，称为“土地金”，郡守需要按时交纳，甚至提前预支。

这一方面保证了王室收入，也防止了郡守假公济私。同时，国王还设置了财政署，一方面使之管理王室财产，另一方面就是监督郡守。由于财政署直接对国王负责，因此对国王体现出巨大的忠诚，郡守受到了强有力的制约。

财政署规定，按照庄稼的收获，郡守必须每年两次前往财政署，上缴土地金。不仅如此，郡守上缴的土地金要按照国王的的标准进行熔炼检验，以防止郡守弄虚作假，并按照一定标准进行折算。

虽然早期的财政署各方面还很不健全，但是对郡守的制约是行之有效的。“1121年，当全国的郡守聚集在财政署上缴土地金时，几乎每人都如坐针毡，他们面色青灰，心惊胆颤，如履薄冰，不少人甚至恐怖地发抖，只有萨里郡守吉尔伯特被传唤后坦然入座”。

当然财政署的人也并非总是清正廉洁之辈。他们得到巨大的权力之后，慢慢也变得贪婪。财政署在进行土地金熔炼检测时，署吏加高熔度，防止郡守上缴不足量的土地金郡守常常无可奈何，眼睁睁的看着自己的利益受损。

好在亨利二世时，财政署各方面都变得更加完备，土地金熔炼检测变得更加合理，但是对郡守的制约则变得更详细更严格。

据《财政署对话集》记载，当郡守收到财政署的署令后，必须按照规定时间前往财政署报到，然后第二天缴纳土地金，特别是那些边远地区，一番奔波之后，还没来得及好好的休息，报到后第二天又要前往财政署算账，中途不得离开，直到完全算完为止。

如果郡守无故缺席，缺席的第一天将受到100先令的处罚，第二天就直接上升到10磅。第

三天还未有消息，国王可以任意处置他的财产。

第四天更严重，被认为是对国王的大不敬，将受到财产和人身的重大惩罚。财政署一般不接受郡守的请假，当然特殊情况下也有通融。

“如郡守本人或妻子病重，妻子或长子不幸死亡，或郡守需要在法庭上为封君作遗嘱之旁证义务等，此时郡守可以请假，但是并不意味着土地金可以延期交付，郡守必须派遣下属或长子代替自己前往财政署上缴土地金，并递交请假条。

如果情况属实郡守才能避免惩罚。此外，如果郡守交付不足量的土地金，差额部分郡守需要用自己的财产垫付，如若垫付不够，郡守还会面临牢狱之灾”。

财政署通过国王的权威，对郡守产生了有效而且强大的法律制约，正所谓牵一发而动全身，郡守不仅在财政上，在其它方面也受到了有效的制约，而不敢违背王命，虚与委蛇。

亨利一世时期，“在解决困扰所有时代的政府对地方官员的支配问题上，财政署发挥了重大作用”除了财政地位受到削弱之外，郡守的司法地位也受到削弱。

诺曼征服后，国王法庭还未成型，中央还没有独立的司法机构，因此郡会议法庭依然是重要的司法场所，郡守除了负责郡区的司法审判之外，有时也会收到国王的令状，发挥司法审判职能，帮助国王审理王室重大案件，做出判决并执行，征收被审判人的司法罚金。

郡守的司法地位显赫，而且没有有效的监督，长此以往，郡守开始肆意妄为。

“按照惯例郡会议在规定时间和地点，一年召开两次，但是郡守利用司法权力的便利，常常不按惯例，把会议地点设在隐蔽难找的地方，把会议时间设在非常规时间，召开会议之前才紧急通告，从而方便对未出席者实施罚款，并据为己有”。

此时的郡守也不如盎格鲁—撒克逊时期的郡守那样，在审判案件时依并不总是据实情做出公正的判决，诺曼的郡守经常肆意妄判，导致冤案错案横生，公正难求，沉冤得不到昭雪。

为改变这种局面，亨利一世下令郡守必须按照惯例在规定的时间和地点召开郡会议，并提前一个星期通知，杜绝郡守借此敛财。

另外针对郡守的肆意妄判，在地方组建巡回法庭，派遣专门官员代表国王前往地方，负责审理地方司法案件，同时监督郡守。郡守在这个场合成为纯粹的辅助性人员，对案件不再拥有审判权。如此一来郡守的权力得到了有效控制，特别是防止郡守反叛。

此外就是废除郡守世袭制，实行任免制。君主将地方的政权收归中央，从根本上避免郡守在一郡或数郡长期经营，独大一方。由于征服者威廉时期的郡守多为世家大族，其中一些人还是王室官员，参与国王的决策，因此在郡区高高在上，有恃无恐。

他们滥用职权，为害一方，甚至连教会也不放过，侵夺教会的财产。世袭制也让地方贵族长期垄断郡守职位，在郡区开始变得肆意妄为，飞扬跋扈。

再加上伯爵在王权衰微之时都会侵蚀王权，“有的伯爵还是郡守的封建地产宗主，多年任北安普顿郡守的卡哈格勒，就是莫尔吞伯爵的封臣，”这些封臣往往被伯爵控制，对其俯首帖耳，当然会疏于王役。因此他们被称为伯爵的郡守，国王对他们的影响微乎其微。

所有这些都对地方政治产生巨大的负面影响。经过王位战争之后，威廉二世曾下决心整饬郡区和郡守。最重要的举措就是任命新任郡守，加强对郡区和郡守的控制。新任郡守多为小贵族出身，家室寒微，但忠心耿耿，唯王命是从。

亨利一世时期，沿袭威廉二世的政策，继续对郡区和郡守进行调整。不仅继续任命新任郡守，而且对世袭郡守实行调整。

亨利一世废除郡守世袭制，实行中央任免制度，将地方权力重新收归中央。最后，打破一郡一守的惯例，实行多郡一守制。

1110年，许多新任郡守兼任数郡郡守，“不晚于1107年，格利贝尔骑士在萨里成为郡守，1110年，他又成为剑桥郡和亨廷顿郡的郡守。奥斯伯特教士受到国王的赏识，成为林肯郡的郡守，之后又被委任为约克郡的郡守。

旁特成为汉普郡和威尔特郡两郡郡守，雷彻斯特的休也是多郡的郡守。巴克兰的休不仅是重要的王室法官，而且是伯克郡，贝德福德郡、伦敦、米德尔塞克斯和哈特福郡等8郡的郡守，受到国王的许多尊重”。

这一个时期不少于17个郡，在国王崇信的6个新任郡守控制之下。到1130年，英格兰所有的35位郡守中，仅仅有7位不是出于国王之手。如此一来，地方郡区的权力大都落在国王的新任郡守手中，国王对地方的控制也得到提升。

但是新任郡守为了保证土地金足额上缴，又不可避免地出现了滥用职权，以权谋私的现象。牛津郡郡守雷斯托德漠视王权，侵占王室财产，在地方横征暴敛，汉普郡郡守旁特拖欠王室税款，利用司法特权收取罚金，并据为己有。

郡守依然不能让民众满意，甚至遭到唾弃。斯蒂芬时期就对郡守做出调整，禁止郡守对民众进行勒索，如果郡守在法庭上做出不公正的判决将受到严重惩罚。

此外，“许多郡守仍是大贵族的封臣，受到大贵族的制约，而疏于王命，亨利一世后期，威廉任伦敦郡、肯特郡、赫特福德郡等郡守，他也是格罗彻斯特伯爵的封臣，为了担任伦敦郡守，威廉送给伯爵100马克，最终如愿以偿”。

2.郡守职能的成熟

威廉二世平定大贵族的叛乱之后，开始重新考量贵族官员的任命，对大贵族的信任度大大降低，并限制他们的政治参与和经济利益。而对一些地位低下但是忠于职守的封臣或官员宠爱有加，破格录用，准许他们参与机要。

其中一些官员来到地方担任一郡之郡守，成为地方大员。亨利一世即位后，大力选用新人参与重要事务。这些人多出身寒微，职微言轻，但是他们都忠于职守，唯王命是从，因此受到亨利的赏识。

这些人有的是常年待在国王王室中的仆役，身世不明，多出身草莽，也可能是一些小土地所有者，又或者是骑士阶层中落魄者。他们没有后台，也没有牵绊。他们积极努力，想要改变自己的命运。

正因为如此，亨利提拔他们成为朝臣或者地方郡守，并封赐他们土地，这批官员对国王忠心耿耿，成为制衡大贵族的重要力量，也符合国王管理的需要。

在这批官员中，不少人被任命为中央重要官职。亨利一世统治后期，巴塞特位高权重，宰相罗吉尔也要对他礼让三分。还有维尔成为中央的财政大臣，掌管王室开支。在地方上，更是不乏新任郡守，取代原来的世袭郡守。

1110年，世袭郡守仅仅剩下12人在位，其他的都被新郡守取代，到了1123年，更是仅剩下3位世袭郡守。如此一来，地方郡守的施政与审判能力都得到强化，国王的权威也得到大幅度提升。郡守依附于国王的权力，国王对郡守拥有绝对的支配权力。

同时，亨利一世大力封赏新任官员，“据统计，亨利一世将当时全国约18%没收来的地产，25%的无主继承地，33%的旁系子孙土地和17%的新封领地赐予了新任官员，同时还将拥有16%大地产的女继承人与新任官员婚配”。

一大批新任郡守共同出现，加强了王权，大大推动了王政的施行，也制约了大贵族对王权的限制。

不仅如此，这些新任命官员还常常领受王恩情，例如他们的地产常常获得免税，享受免除丹麦金的特权，所有这些都使这些新任官员更加死心塌地为王卖命。

亨利二世为了加强王权，消除伯爵领的强大势力，一方面减少伯爵领的数量，另一方面在统治的第一年中，任命了大约超过总数一半的郡守，由中小贵族担任，来巩固自身的统治。亨利二世任用官员的方式是灵活的。

一些史蒂芬授予的郡守仍然得到保留，“比戈德，从他的父亲和哥哥那里继承郡守之位，控制着诺福克和萨福克。帕特里克伯爵同样保留威尔特郡郡守头衔，沃尔特依然是赫里福德郡郡守。直到1170年，比彻姆仍是伍斯特郡区的统治者，而且兼任沃尔特郡郡守”。

这样不仅一定程度上拉拢了大贵族，缓和了矛盾，而且选出一大批杰出的官员分布到各个职位上，郡守的执政能力也得到锻炼和加强。

郡守现在是一个有组织的官方力量。郡守仍然是郡区的税收者，不仅负责郡区土地的税收，而且负责征收郡区大大小小庄园的税金，征收一些王室代理的产业收入税。

关于其它形式的课税，如兵役免除税，丹麦金，在理查德一世统治时期征收的犁头税等，郡守均负责征收。一些没有记录在册的土地，被郡守查出之后，将立即被录入土地册，收取土地税。

在理查德统治时期，地方权贵在地方的权力和职责一降再降。郡守执行国王的政策，收缴土地税，辅助审判司法案件。郡的耕种经营仍有利可图，郡守仍然原意偿付沉重的赋税而得到官职。

在约翰统治时期，没收被抓罪犯的动产归于郡守，郡守的私领土地停止缴纳丹麦金。但是这个特权没能持续太久，因为丹麦金在1163年之后不再征收。

此外，郡守通过行使税收权力和司法审判权力，在百户区，村镇和个别的地方横征暴敛。郡守利用手中的权力，决定土地所有权的归属，通过压迫或非法的方式得到额外收取。