在历史的长河中，版图的变迁始终是一个引人入胜的话题。2025 年，我们站在当下回望，国家版图的每一寸都承载着深厚的历史底蕴。而在雍正二年五月，抚远大将军年羹尧呈上的两道著名奏折 ——《青海善后事宜十三条》与《禁约青海十二事》，在历史进程中扮演了极为关键的角色，促使中国版图迎来了一位新成员 —— 青海。

或许有人会心生疑惑：青海难道不是自古以来就属于中国领土吗？为何说是在雍正时期才正式纳入版图呢？先别急着质疑，且随本文深入探寻历史真相。

雍正之前：青海与中原王朝的羁縻关系

在汉、唐、元、明等朝代，青海地区或全部、或大部曾被视为中原王朝的 “辖地”。然而，岁月悠悠，时代更迭，青海从未真正被中央王朝直接管辖。年羹尧在奏折中曾提及：“汉设河西五郡，断了匈奴之右臂，其后世事变迁，地多丢失。明季曾于哈密沙州设卫，而不久弃之，失地千余里，遂以嘉峪关为西塞。迨至本朝，固始汗居青海，而备西番。”

明末清初，厄鲁特蒙古和硕特部成为青海的实际掌控者，其首领固始汗堪称一位极具影响力的历史人物。在位期间，他挥军进入后藏，一举消灭藏巴汗政权，从而牢牢掌握了西藏的军政大权。在顺治、康熙两朝，青海与西藏皆由和硕特部实际管理，清王朝仅对其进行封赏，并不派驻官员、驻扎军队，这种关系被称为羁縻关系。在雍正平定青海之前，清王朝在这片广袤的 70 多万平方公里的青海大地上，实际控制区域不足 3%，高达 97% 的领土尚未纳入大清版图。

固始汗于顺治十一年离世，他的八个儿子分别统领青海蒙古各部，号称 “八台吉”。随着时间推移，各子孙不断繁衍，各自拥有领地与属民，逐渐演变成 “十九部落”。顺治、康熙二帝对他们进行封爵，授予亲王、郡王、贝勒、贝子等爵位。青海蒙古王公的属人，既有和硕特蒙古人，也包含部分喀尔喀蒙古、土尔扈特部蒙古人，势力颇为庞大。例如郡王额尔德尼额尔克托克托托奈及其子弟，麾下就有近万属人。而在众多势力中，亲王罗卜藏丹津实力最为雄厚。

罗卜藏丹津乃固始汗嫡孙，父亲达什巴图尔被封为亲王，去世后由他继承爵位。他手下拥有三万骑兵，属人多达十余万，这也成为他日后反叛清廷的重要资本。康熙五十九年，清军兵分两路进军西藏，征讨大策凌敦多布，罗卜藏丹津随军出征。西藏平定后，清军对当地进行封授，康济鼐、阿尔布巴被封为固山贝子，隆布鼐被封为辅国公，负责管理前藏；颇罗鼐被封为扎萨克一等台吉，管理后藏。

罗卜藏丹津原本以为，青海及西藏旧属和硕特部，自己身为固始汗嫡孙，西藏平定后，理应依照旧例，掌控西藏，进而遥控青海。然而，清朝政府并未将藏政交予他，而是将政权赋予藏人康济鼐和阿尔布巴等人，这让他心中充满怨愤。雍正元年春，清军凯旋，论功行赏，其同族台吉察罕丹津晋封为和硕亲王，额尔德尼厄尔克托克托鼐晋封为郡王，巴尔珠尔阿喇布坦、墨尔根岱青拉查卜晋封为贝勒。而罗卜藏丹津除了获得些许俸银和绸缎外，并无其他实质性奖赏。由于政治野心未能得到满足，他开始四处煽动，拉拢各方势力，正式发动反清叛乱。

青海平定后的治理抉择

罗卜藏丹津叛乱被成功平定后，摆在清朝统治者面前的是一个棘手问题：是将青海直接纳入清王朝版图，还是依旧将其视为羁縻之番属？这一问题在当时的朝廷中引发了热烈讨论，众多官员建议仍按照以往惯例，封授蒙古王公爵位，让其继续朝贡。

雍正帝本人起初也倾向于这一观点。毕竟，要将青海全部纳入大清版图，面临诸多难题。早在用兵之前，朝廷仅在西宁附近地区设置了西宁卫及西宁镇，派驻八千绿营兵，当地居民数量也不多。而青海地域辽阔，面积达 70 多万平方公里，居住着上百万蒙古各部人口。区区八千绿营兵分散在如此广袤的土地上，平均每两里才有一个兵丁。一旦上百万蒙藏民众心生异心，根本难以防守。况且，一旦发生战事或遭遇严重灾荒，青海自身人力、兵力、物力匮乏，无法满足需求，必须从千里之外的兰州调运物资，而兰州又需从川、陕、晋等内地省份调配。从物质利益与财政角度考量，将青海纳入大清版图似乎并非明智之举。若无高瞻远瞩的眼光与果敢决策的胆识，确实很难做出这一决定。

在如何处理青海问题上，年羹尧展现出了超越常人的远见卓识。他认为，若继续维持羁縻关系，将错失统一青海、保障甘肃、陕西、西藏、四川边防安全的绝佳时机。他紧紧抓住这转瞬即逝的机会，果断上奏，请求将青海及和硕特部蒙古纳入大清版图，并精心呈上一整套完备方案，即开篇提到的两道奏折。

雍正帝最终采纳了年羹尧的建议，在西宁之北 300 里处，设立大通镇，派遣总兵官统领 3000 名绿营兵；在盐池设立协、副将一员，率领 1600 名士兵；同时增设营、汛，配备一定数量的马兵与步兵。正式接收青海后，驻军数量从原先的 8000 名大幅增至 17000 余名，极大地巩固了边防。

除了加强军事部署，雍正帝还下旨开展屯田垦荒，开发青海。从直隶、山西、河南、山东、陕西五省军犯中挑选人员，调往青海，由官方提供土地、种子与耕牛，鼓励他们开荒种地。为强化对青海的管理，雍正帝设立青海办事大臣，专门处理蒙藏事务。同时，对行政区划进行调整，将西宁卫改为西宁府，凉州卫改为凉州府，新设武威县，将镇番卫、永昌卫、古浪所改为县，将庄浪所改为平番县，将甘州左卫、右卫改为张掖县，将高台所改为县。

随着一系列建制的变革，清王朝对青海地区的统治愈发稳固。此后直至清末，青海再未发生大规模动乱。到了民国十八年，青海正式建省，在中国行政区划的历史上写下了重要的一笔。