但凡了解我国首都北京市城市历史的人都知道，我国真正的北京城，就是原来城墙之内的四个城区，即崇文区、宣武区、东城区和西城区，在14年前就已经合并成了东城区和西城区两个城区。这两个城区以外的区域(海淀区、朝阳区、丰台区、石景山区等市辖区)在过去都属于北京市的郊区，当然现在这些曾经的所谓郊区，已经发展成为了北京市非常繁华的中心城区了。
作为历史悠久的北京市老城区，东城区和西城区一直都是北京的核心区域，且已经被北京市规划确定为首都功能核心区。东城区和西城区不仅是中央及各部委办公的主要区域，也是北京老城的所在地。自2010年7月1日北京市将原“东西文武”四个区合并为东城区和西城区两个区以后，民间就一直有呼声强烈呼吁北京市将东城区和西城区进一步合并为一个市辖区即中央政务区或中央区。而且九三学社和一些专家都公开提出过将东城区与西城区合并为一个市辖区的建议。
但是东城区与西城区的行政区划合并是一件极其重大的战略事项，不可能一蹴而就，需要进行非常充分的科学论证，其研究过程十分复杂，从目前情况来看尚无时间表。毕竟东城区与西城区意义重大，我们作为研究人员只能研究后提出合理化建议，但千万不能越权。因此，今天城镇规划君何方洪就来专题研究东城区与西城区合并为副省级中央区的必要性和可行性。
一、关于北京市东城区与西城区合并设想的缘由
关于北京市最核心城区的东城区与西城区合并设想，从来都不是空穴来风，也并不是一个新鲜的行政区划课题。因为据城镇规划君何方洪了解，早在14年前即2010年7月1日北京市正式撤销崇文区和宣武区并入东城区和西城区之前，北京市的区划调整方案中，就曾经有过关于将北京市“核心四区”(首都功能核心区)的东城区、西城区、崇文区、宣武区直接“四合一”的设想方案。只不过当时因为四个市辖区合并后的规模和调整幅度过大，容易引起撤并后大量人员难以安置等问题，最终北京市的核心区行政区划合并调整方案采取了折中的“四合二”的方案，也就是把崇文区和宣武区撤销后并入东城区和西城区。
尽管“四个一”区划调整方案最终没有被采纳实施，但是当时参与研究的专家和领导都认为“四合一”方案是最科学合理的方案，有利于促进北京市核心区域的功能建设，有利于更好地保护首都北京的古都历史文化遗产，有利于“全世界最长、最伟大的南北中轴线”——“北京中轴线”申遗和保护工作。
关于北京市东城区与西城区合并的设想，不仅仅是在2010年撤销宣武区和崇文区时才有的想法，其实早在19年前即2005年时，首都北京市便实行了区县功能定位分类指导区域发展。当时将全北京市国土空间确定为四类功能区域和禁止开发区域，其中东城区、西城区、崇文区、宣武区(当时宣武区和崇文区还没有被合并撤销)和石景山区等5个市辖区被确定为“首都功能核心区”，作为首都政治、文化、国际交往中心功能的最主要载体。从这个时候开始，我国民间就有人认为应该研究考虑把北京首都功能核心区进行区划整合为一个市辖区。
12年前即2012年，北京市编制完成了《北京市主体功能区规划》，对北京市的主体功能区范围进行了优化调整，其中一个重大调整就是将曾经属于首都功能核心区的石景山区调整为了“城市功能拓展区”，调整后的“首都功能核心区”仅仅包括北京市东城区和西城区(因为这个时候的崇文区和宣武区已经被撤销合并到了东西城区了)。
9年前即2015年8月24日北京市发布的2015版新增产业禁限目录中，明确了北京市的首都功能核心区，范围就包括北京市东城区和西城区。也就是说这个时候的北京首都功能核心区明确为东城区和西城区这两个市辖区，北京市的其他市辖区都不是首都功能核心区。这进一步强调了首都功能核心区的范围，也为民间研究东城区与西城区合并提供了无限的想象空间。
8年前即2016年1月，在北京市政协十二届四次会议上，九三学社北京市委提交了《疏解非首都功能形势下的旧城保护工作》的提案。该提案建议将北京市东城区与西城区两个市辖区进行区划合并，并建立北京中央区，以此来提升对首都北京的古都保护的全局意识，科学规划北京市中央区首都功能疏解工作。
7年前即2017年，国家批复的《北京城市总体规划（2016年—2035年）》，提出了北京市城市的“一核”，即“首都功能核心区”，这一核包括了北京市东城区和西城区。这是法定城市规划中首次明确了东城区与西城区作为“首都功能核心区”的定位，也为网友们设想东城区与西城区合并为中央区提供了依据和话题。
6年前即2018年，北京市自然资源委员会公布了《首都功能核心区控制性详细规划（街区层面）（2018年—2035年）》，这是城市控制性详细规划层面第一次确定首都功能核心区范围，且很罕见地将东城区与西城区两个区合并编制控制性详细规划。所谓“首都功能核心区”就是北京市的西城区和东城区。首都功能核心区被定位为“全国政治中心、文化中心和国际交往中心的核心承载区”。
对于“首都功能核心区”，我国民间和学界一直有另外一个称呼——中央政务区。据城镇规划君何方洪了解，其实早在9年前即2015年时，中国行政体制改革研究会副会长、国家行政学院教授汪玉凯将提出来了关于将北京市东城区与西城区合并为副省部级架构的“首都行政特区”建议。
二、关于北京市东城区与西城区合并后区划模式、行政级别和区划专名研究
(一)关于借鉴美国华盛顿哥伦比亚特区模式设立“北京中央特区”的设想
假如北京市东城区与西城区合并，应该以怎样的级别和形态而存在呢？城镇规划君何方洪研究认为，这个合并后的超级大区，完全可以借鉴美国首都“华盛顿哥伦比亚特区”的做法，设立一个中央政务区或“北京首都特区”。
美国建国以后，美国北方希望将美国的首都定在全美最繁华最大的城市纽约，而美国南方则希望将美国首都定于南方的城市。最终经过双方协商和相互妥协，决定在美国南方离北方不远的地方新建一个城市作为美国的首都。
由马里兰州和弗吉尼亚州共同向美国联邦政府捐赠了一块100平方英里的菱形土地作为特别行政区，首都就在其范围之内。为了纪念哥伦布，而起名叫哥伦比亚特区。1791年，在哥伦比亚特区范围内的美国首都被命名为华盛顿市，这是为了彰显美国第一任总统华盛顿先生对美国建国的贡献。
哥伦比亚特区曾经有乔治城镇、华盛顿市，以及华盛顿县三个分开的行政区划，华盛顿是核心城市，随着特区的发展，这三个行政区于1878年合并为“华盛顿市”，由美国联邦管辖的哥伦比亚特区及华盛顿市地方政府从此辖区重叠，常常被合称为“华府”。
华盛顿哥伦比亚特区最开始是由美国总统指派的三人委员会负责建设和管理。1870年哥伦比亚特区的地方政府机构成立，但由于当时的行政长官过于铺张浪费，美国国会在1874年撤销了该机构，对哥伦比亚特区实施了近一个世纪的直接管理。后来，随着美国国力强大，首都的功能日益丰富，美国国会在1974年再次将权力下放给指定的地方政府。
城镇规划君何方洪认为，美国华盛顿哥伦比亚特区其实具有一定的可取经验。因为华盛顿哥伦比亚特区是现代华盛顿大都会区的核心区域和美国的政治中心，华盛顿大都会区总人口高达530万，是美国前十大都会区之一。而华盛顿哥伦比亚特区面积为176.9平方公里，总人口为67.89万人。
而北京市东城区与西城区合并后的面积为92.54平方公里，总人口为180.4万人(东城区面积41.84平方公里，常住人口70.4万人；西城区面积50.7平方公里，常住人口110万人)。在管辖面积方面，北京市东西城区合计面积远远小于美国华盛顿哥伦比亚特区，但是常住人口却远远多于华盛顿哥伦比亚特区。
综合来看，我国北京市东西城区规模跟美国华盛顿哥伦比亚特区相当。所以将我国北京市学习借鉴美国华盛顿哥伦比亚特区模式，将东西城区合并为“北京中央特区”是可行的。
(二)关于学习借鉴浦东新区和滨海新区模式设立副省部级中央区设想
我国四大中央直辖市中，上海市、天津市和重庆市都设立了国家级新区，只有北京市没有国家级新区(雄安新区属于河北省管辖，名称为河北雄安新区)。而上海市浦东新区和天津市滨海新区都是副省级机构，且都是法定行政区(并不是经济功能区，因为浦东新区和滨海新区都设立了新区人民政府，而不是跟重庆两江新区一样设立新区管委会)。
众所周知，我国直辖市实行“直辖市——区县”两级行政管理层级，所以直辖市的市辖区都是正厅级架构。所以上海市将川沙县改为浦东新区及2009年将南汇区正式划入浦东新区后，浦东新区正式成为了副省部级架构的法定行政区(2000年8月8日挂牌成立浦东新区人民政府)。而天津市滨海新区也是由多个市辖区合并而成的，2009年经国家批准同意，天津市撤销了塘沽区、汉沽区、大港区，将三个市辖区合并组建了国家级滨海新区。2010年1月11日，天津市滨海新区政府举行揭牌仪式，新区人大、政协、政府三套班子正式挂牌，正式成为了副省部级架构的新区人民政府。
因此，可以学习借鉴副省部级架构的上海市浦东新区和天津市滨海新区的经验，将北京市东城区和西城区两个市辖区合并为一个市辖区，建立北京中央区、中央政务区或首都特别区，也就是北京市首都功能核心区，并将这个中央区的行政架构和行政级别参照副省级的上海市浦东新区和天津市滨海新区经验，升格为副省部级架构，行政级别提高半格(直辖市的市辖区普遍为正厅级架构)，这样更有利于促进北京市核心区域的功能建设。
但是东城区与西城区的合并是老城的重组，并不能简单地理解为东城区和西城区两个市辖区的区划合并。老城重组兵不是一个简单的区划拼盘，前提还是要完善首都的城市规划，整合各种功能和管理资源，优化资源配置。
(二)关于东城区与西城区合并后的区划专名问题分析
如果未来北京市的东城区和西城区合并为一个行政区(市辖区)，那么这个市辖区的名字叫应该叫什么呢？肯定不会叫中央政务区，也不会叫首都特别区，更不可能会叫首都功能核心区，因为这些叫法都是市辖区的功能定位名称，并不能作为市辖区的法定区划专名。而叫东城区与西城区的合称“东西城区”，或者恢复曾经撤销的崇文区与宣武区的合称“文武区”更不合适。
城镇规划君何方洪研究认为，最适宜的区划专名应该是“中央区”，因为东城区和西城区不仅是我国首都政治中心的核心承载区，也是全中国的文化中心，甚至是国际交往中心的核心承载区，法定区划专名命名为“中央区”，既体现了首都政务核心区的功能定位，又统筹了作为不同中心功能的定位要求。
而且东城区和西城区均以政治功能为主，未来不管合并后的区划专名如何命名，这个市辖区的核心职能定位就是政治职能，首要的任务就是服务于中央。所以叫“中央区”才是最合理的，也是最贴合功能定位的区划名称。
三、关于东城区与西城区合并为一个市辖区的必要性分析
北京市东城区和西城区合并为一个市辖区未来肯定是大势所趋，就如同14年前即2010年7月1日北京市崇文区并入东城区和宣武区并入西城区一样。设立中央区(中央政务区)对于北京市旧城保护和城市更新的统一布局有利，既可以在疏解非首都功能工作中，提高古都保护的理念，提高工作效率，也可以进一步强化旧城整体保护作为疏解非首都功能工作中指导思想之一，提升古都保护的全局意识，科学规划北京市中央区疏解工作。
北京市东城区和西城区两个城市辖区合并后，将能够极大地提升北京市城市整体管理效率，也能够更好地加上对北京市核心区的安全和城市管理工作。由于北京市东城区和西城区在文化、历史和文物古迹方面都有很多共同特点，这两个市辖区合并为一个市辖区以后，将能够更好地塑造我国首都北京老城区的良好形象，同时也可以进行统一规划和协同管理，共同促进北京市老城区的协调健康有序发展。
北京市东城区和西城区假如能够合并，将可以进一步优化北京市核心区的城市公共服务资源有效配置。两个市辖区的区划合并后，将完全避免了城市基础设施和公共服务设施的重复建设和行政管理，更好地整合北京市核心区的城市公共服务资源，进一步提升城市公共服务质量和水平，为北京市老城区居民提供更加便捷高效的公共服务。
同时，北京市核心区的东城区与西城区通过行政区划合并后，还可以进一步促进城市基础设施的建设和完善。随着超大城市北京市的城市规模不断扩大和人口的不断增加，北京市老城区在基础设施建设方面也面临着一定的压力。
东城区与西城区的区划合并以后，北京市可以更好地集中力量，加快老城区基础设施的建设和完善。在城市管理方面，东城区与西城区两区合并后的行政管理体系将实现一体化，可以避免管理盲区的出现；另一方面，在基础设施建设和公共服务方面，合并后可以整合优化资源，提升城市服务质量和水平。
另外，两个核心市辖区的区划合并还可以进一步促进老城区的产业升级、城市更新和整体的经济社会发展。随着北京市的新城区不断建设和发展，北京市老城区也要跟上产业发展和优化调整的步伐。通过合并东城区与西城区的区划合并，北京市可以实现资源整合和优势互补，为北京市老城区注入新的活力和发展动力。
