土地储备专项债券，简称土储债，是地方政府专项债券的重要品种之一，专门用于土地储备项目，为土地的收购、储备、前期开发等环节提供资金支持。其发行旨在规范土地储备融资行为，防控地方政府债务风险，确保土地储备项目资金合理、合规、有序筹集，对推动城市建设、促进区域发展有着举足轻重的作用。

根据2017年《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》，地方政府为土地储备举借债务采取发行土地储备专项债券方式。其中，土地储备是指“地方政府为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为”。土储专项债是指“地方政府为土地储备发行，以项目对应并纳入政府性基金预算管理的国有土地使用权出让收入或国有土地收益基金收入偿还的地方政府专项债券。

土储专项债的设立，源于2014年第一轮地方政府债务清理。2014年9月《关于加强地方政府性债务管理的意见（国发〔2014〕43号）》发布，开始全面规范地方政府举债，除依法发行地方债券外，地方政府不得再以其他任何方式举债。土储机构作为国土资源部隶属的事业单位，按照43号文规定，也不得再向金融机构融资，土储作为地方政府投资项目资金也只能来源于财政拨款或专项债。

2016年,财政部、国土资源部、央行、银监会2016年联合发布《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综[2016]4号），规定土地储备机构新增土地储备项目所需资金，应当严格按照规定纳入政府性基金预算，从国有土地收益基金、土地出让收入和其他财政资金中统筹安排，不足部分在国家核定的债务限额内通过省级政府代发地方政府债券筹集资金解决。自2016年1月1日起，各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款。

2017年5月，财政部、原国土资源部联合印发《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》。根据《办法》，土地储备专项债券是指地方政府为土地储备发行，以项目对应并纳入政府性基金预算管理的国有土地使用权出让收入或国有土地收益基金收入偿还的地方政府专项债券。

2019年9月，为了引导专项债投向基建领域，国务院常务会议明确提出，专项债资金不得用于土地储备和房地产相关领域、置换债务以及可完全商业化运作的产业项目。原因是在实践中土储专项债使用出现一些问题，例如以土地收储的名义，对平台债务或者隐债进行置换，从而新增地方政府隐性债务。

2020年后只在很小范围内保留土储专项债的发行和使用，规定“不安排用于租赁住房建设以外的土地储备项目”。自此，土地储备专项债发行搁置，已逾4年。

2024年5月17日，全国切实做好保交房工作视频会议明确提出，相关地方政府应从实际出发，酌情以收回、收购等方式妥善处置已出让的闲置存量住宅用地，以帮助资金困难房企解困。5月17日，国务院新闻办公室举行国务院政策例行吹风会，自然资源部副部长刘国洪指出，自然资源部准备出台妥善处置闲置土地、盘活利用存量土地的政策措施，来支持地方政府从实际出发，酌情的以收回收购等方式妥善处置已经出让的闲置存量的住宅用地，帮助企业来解困。土地收回、收购以后，用于建设保障性住房，还可以用于建设公共配套服务设施，改善周边住宅配套条件等。具体政策包括：一是加大资金支持。建立可持续的资金保障机制，对于收回、收购的土地，用于保障性住房项目的，可通过地方政府专项债券等予以资金支持。

2024年5月21日，自然资源部官网发布了《土地储备管理办法（征求意见稿）》，其中有条款规定，“土地储备专项债券资金管理执行财政部、自然资源部有关地方政府土地储备专项债券管理的规定”，这被市场视为土储专项债有可能回归的政策信号。土储管理办法修订稿之所以再次启用土储专项债是由于增加了非常关键的一项制度：取消了储备土地产权登记流程。储备土地入库前，土地储备机构原则上不再办理国有建设用地使用权首次登记，明确禁止储备土地办理不动产抵押登记。这就从源头上杜绝了地方政府利用土储土地违规融资的可能，可防止违规利用储备土地获取融资，防范从土储渠道新增地方隐性债务。

2024年6月24日,自然资源部开展视频培训，各省及71个大中城市自然资源及相关部门负责人参训。会议披露，自然资源部会同国家发展改革委等部门针对当前盘活房地产存量土地存在的利用难、转让难、收回难等问题，研究出台了3个方面18条政策措施，提出“收回收购土地用于保障性住房的，可通过地方政府专项债券等资金予以支持”。

2024年9月24日，金融监管部门发布公告称，将研究出台政策支持收购房企存量土地，在将部分地方政府专项债券用于土地储备基础上，研究允许政策性银行、商业银行贷款支持有条件的企业市场化收购房企土地，盘活存量用地，缓解房企资金压力，必要时可以由人民银行提供再贷款支持。

2024年10月12日，在国务院新闻办新闻发布会上，财政部副部长廖岷介绍，支持地方政府使用专项债券回收符合条件的闲置存量土地，确有需要的地区也可以用于新增土地储备项目。

2024年10月17日，自然资源部副部长刘国洪在国新办发布会上表示，盘活存量闲置土地工作是自然资源部当前工作的重点。在控制新增方面，我们暂停供应去化周期较长城市的商品住宅用地。在盘活存量方面，财政部已宣布允许专项债用于土地储备。具体方面，我们将优先考虑企业无力开发、不愿开发，还没有动工建设的住宅商务用地。我们还将会同有关部门研究设立收购存量土地专项借款。

2024年11月7日，为贯彻落实党中央、国务院决策部署，严控增量、优化存量、提高质量，支持盘活存量闲置土地，进一步推动《关于实施妥善处置闲置存量土地若干政策措施的通知》(自然资发〔2024〕104号)落地见效，积极运用地方政府专项债券资金加大收回收购存量闲置土地力度，促进房地产市场平稳健康发展，自然资源部印发了《关于运用地方政府专项债券资金收回收购存量闲置土地的通知》（以下简称“《通知》”），为各地启动开展收回收购存量闲置土地提供政策指导和工作依据。

（一）项目储备与筛选

地方自然资源部门联合发改、财政等相关单位，依据城市规划、土地利用总体规划以及当地土地市场供需状况，梳理出符合条件的土地储备项目。这些项目需明确土地位置、面积、规划用途、储备周期等关键信息，优先选择有明确开发意向、预期收益良好的地块纳入储备库。

对储备项目进行可行性研究，从经济可行性、社会效益、环境影响等多维度评估。重点分析土地收储成本，包括征地拆迁补偿费用、土地前期开发费用等，预估土地出让后的收益情况，确保项目收益能够覆盖债券本息，为后续债券发行奠定坚实基础。这一过程需严格遵循政策要求，精准落实项目收益与融资平衡原则，确保项目规划合规合理。

（二）债券申报与审批

一般由地方平台公司作为项目实施主体，配合财政部门编制土储债发行申报材料。材料涵盖项目实施方案、财务评估报告、法律意见书等核心文件。项目实施方案详细阐述项目背景、建设内容、实施进度安排；财务评估报告精准测算项目成本、收益、现金流，论证偿债能力；法律意见书确保项目合规合法，不存在法律纠纷隐患。各文件编制务必对照政策要点，确保内容完整、数据准确，满足审核要求。

申报材料逐级上报，经市、省财政部门审核。审核过程中，各部门重点关注项目的真实性、合规性、收益合理性以及债券资金需求的准确性，严格以政策法规为标尺衡量申报项目与材料质量。若发现问题，及时反馈整改，确保申报材料质量过硬。

（三）债券发行与承销

一旦申报获批，地方财政部门确定债券发行方案，包括发行规模、期限、利率、发行方式等关键要素。发行规模依据项目资金需求与偿债能力合理确定；期限通常结合土地储备周期，可选 3 年、5 年或更长，以匹配项目现金流；利率参考市场同期同类型债券水平，通过公开招标或簿记建档等方式确定，确保融资成本合理。在此过程中，政策要求发行信息充分披露，保障投资者知情权，维护市场公平公正。

组织承销团进行债券承销，承销商多为银行、证券公司等金融机构。它们凭借专业的市场推广能力、广泛的客户资源，将土储债面向市场投资者发售。承销商按约定收取承销费用，同时承担包销义务，确保债券发行顺利完成，资金足额募集到位。

（四）资金使用与监管

债券资金发行后，按照专款专用原则，通过地方财政专项账户拨付至地方平台公司。公司设立独立的资金台账，对每一笔资金的收支进行详细记录，确保资金流向清晰、可追溯。资金严格用于申报项目的土地储备相关支出，严禁挪用、挤占，严格落实政策规定的资金用途限制。

建立全方位资金监管机制，财政、审计、自然资源等部门协同监管。定期对项目资金使用情况进行检查、审计，实时跟踪项目进度与资金拨付进度是否匹配。如发现资金闲置、违规使用等问题，立即责令整改，并依法依规追究责任，保障债券资金安全、高效使用，切实遵循政策导向强化资金监管效能。

（一）强化项目谋划能力

深入研究当地土地市场动态与城市发展趋势，主动对接自然资源部门规划信息，提前布局潜在优质土地储备项目。例如，关注城市更新区域、产业园区拓展用地需求，精准谋划土地收储与前期开发方案，提升项目储备质量，增加后续债券申报成功几率。同时，密切关注政策变化对土地市场的影响，如土地出让政策调整、区域发展扶持政策出台等，顺势而为优化项目储备方向。

引入专业咨询团队，加强项目可行性研究。对土地开发价值、成本效益进行精细化测算，结合市场变化灵活调整项目方案。如在房地产市场波动期，合理预估土地出让价格走势，优化项目收益结构，确保项目在不同市场环境下都具备偿债能力，为债券发行提供有力支撑。

（二）提升申报材料质量

组建跨部门申报团队，成员包括财务、工程、法务等专业人才。财务人员精通成本收益核算、现金流预测，确保财务数据精准可靠；工程人员详细阐述项目建设内容、技术标准，增强项目实施可行性；法务人员严谨审核项目合规性，而规避潜在法律风险。各成员协同作业，打造高质量申报材料。

立申报材料内部审核机制，邀请行业专家、外部顾问对材料进行多轮评审。从内容完整性、逻辑严谨性、数据准确性等方面反复推敲，对照财政部审核要点查漏补缺，提前化解可能出现的问题，提高申报一次通过率。并且，时刻关注政策更新动态，及时调整申报材料内容，确保与最新政策要求相符。

（三）优化资金管理与运营

加强资金预算管理，依据项目实施进度编制详细资金使用计划，按季度、月度分解资金需求，确保债券资金按计划拨付使用，避免资金闲置浪费。同时，建立资金预警机制，实时监控项目资金余额，当资金余额临近警戒线时，及时启动后续资金筹措方案，保障项目连续推进。

提升项目运营效率，加快土地储备进程，缩短土地从收储到出让的周期。通过优化征地拆迁流程、加强前期开发工程管理等措施，提前实现土地收益，增强债券资金流动性，按时足额偿还债券本息，维护地方政府与公司信用形象。在此过程中，依据政策指引合理安排资金用途，确保资金运营合规高效。

（四）加强沟通协调联动

与地方政府部门保持密切沟通，定期向财政、自然资源、发改等方面汇报项目进展、资金使用、债券发行筹备情况，争取政府在政策协调、手续办理等方面给予大力支持。如在项目审批环节，政府部门开通绿色通道，加快项目前期手续办理速度，为债券申报发行争取时间。

积极与金融机构对接，建立良好合作关系。在债券承销阶段，与承销商充分沟通发行需求，借助其专业金融服务提升发行效果；日常运营中，与银行等金融机构探讨多元化融资合作，为项目提供资金补充，降低对单一债券融资依赖，优化公司资金结构。并且，及时向金融机构传达政策变化对项目及融资的影响，确保合作顺畅。

相关政策文件链接

https://www.gov.cn/xinwen/2017-06/02/content_5198939.htm#1

https://www.gov.cn/xinwen/2016-02/23/content_5044994.htm

https://www.gov.cn/gongbao/content/2017/content_5240113.htm

https://gi.mnr.gov.cn/202411/t20241112_2874163.html