公元188年，距离黄巾起义爆发已然过去了四年。就在这一年，汉灵帝做出了一个重大决定，他突然下达诏令：要在东汉所属的各个州里，专门设置州牧这样一个官职。

与此同时，汉灵帝下达命令，让彼时正担任太常这一职务的刘焉，先是出任交州的州牧。然而没过多久，便又将其改任为益州的州牧了。

瞧，这便是东汉后期极为出名的“废史立牧”！它在当时可是有着相当高的知名度呢，在东汉后期的诸多举措当中，“废史立牧”可谓是大名鼎鼎，广为人知啦。

什么是“废史立牧”呢？其实就是把东汉原本实行的刺史制度先搁置起来，然后设立州牧这一官职。从这往后，州牧便成为了东汉时期权力最大的地方官员，一州之地的所有军政方面的重要事务都能由其全权管理。就算和西汉开国那时候的诸侯王去比，其权势也是毫不逊色呢！

东汉政权的崩溃速度因州牧这一官职的出现而日益加快。州牧出现后，在地方州郡所拥有的权力极大。如此一来，一个州牧所管辖的区域渐渐演变成独立王国的模样，全然脱离了汉朝中央的管控。

那么，历史上真实的汉灵帝内心究竟作何考量呢？在天下已然濒临分崩离析的态势下，他为何还要使出设立州牧这样的手段？难道汉灵帝就从未思索过，此举极有可能致使东汉崩溃的速度进一步加快吗？

事实上，这件事可不像后世所认为的那般简单，其实际情况远比人们想象的要复杂得多呢，绝不是后世所想的那种简单情形哦。

其实，早在汉灵帝还在世之时，就已然预见到了日后或许会发生的崩溃局面！而所谓的废史立牧，恰恰正是汉灵帝用以阻止东汉走向崩溃的其中一种手段。

若想切实把废史立牧究竟是怎么一回事阐述清楚，那便得先从汉朝的行政制度这儿开始谈起才行。

郡县制在汉朝得以施行，而其最初实则是承继于秦朝。想当年秦始皇横扫六合、统一天下之后，便把整个中原地域划分成了三十六个郡，且每个郡之下还统辖着诸多县。凭借着这种郡县两级的组织架构，秦朝得以首次实现对整个中原地区的有效掌控。

在秦朝覆灭之后，那套两级管理制度着实颇具实用性。正是鉴于此，刘邦所带领的团队在创业取得成功后，便将郡县制度完整地继承了下来，继续沿用这套被实践证明较为好用的管理制度。

当然啦，汉朝刚开国那会，郡县制可不是在全国都施行的哦。由于一些历史因素嘛，汉朝开国之初实行的是“双轨制”呢，就是郡县制和封国制一起并行的这么个制度。一直等到后来，汉初的那几个异姓诸侯国都被彻底消灭掉了，这时候郡县制才在全国全面地推行开来啦。

然而在后续的发展进程中，随着历史车轮不断滚滚向前，当时间推移至差不多汉武帝在位中期这一阶段时，这套制度首次出现了一个问题。

存在的这一问题便是：郡的数量实在是过多啦！

事实上，自秦始皇初次设立郡县制起，一直到汉武帝那个时期，在这一阶段当中，郡的数量始终处于持续增加的态势。而其数量之所以会增加，大致存在着两个方面的缘由。

其一在于开疆拓土使得国土面积得以扩大。就拿秦始皇来讲，其在位期间曾出兵攻打百越，进而设立了象郡、桂林郡以及南海郡。而汉武帝在位之时，更是对匈奴展开强力打击，同时大力开拓西域。待汉武帝离世之际，汉朝所能掌控的区域，差不多已是秦朝初统一天下时的两倍规模了。

其二呢，是由于在逐一消灭那些诸侯国之际，西汉的数位皇帝均会针对当地的郡县展开架构方面的重新调整与组合。就拿当年七国之乱结束后的情况来说吧，汉景帝便对参与造反的那几个诸侯国原本的封地，重新进行了郡县划分。如此操作之后，郡的数量也就自然而然地增多了。

汉武帝时期汉朝究竟设有多少个郡，后世对此是存在一定争议的。不过按照史书中的记载来看，在汉武帝离世之后，到汉昭帝当政期间，处于鼎盛状态下的西汉，其郡的数量大概有一百零三个之多呢。

当年秦始皇所设不过三十六个郡，而如今竟有一百零三个郡，这在数量上相较于秦始皇时期可是多出了许多。

讲到此处，或许有人会发出疑问：郡的数量有所增加，这难道不算是件好事吗？怎么就变成汉朝统治全国所面临的难题了呢？

缘由其实并不复杂。在仅有三十多个郡的时候，凭借皇帝一人之力是能够管理得过来的。然而，当郡的数量增加到一百多个时，仅靠皇帝单独去管理，就实在是难以兼顾了。

在此要引入一个颇具现代感的概念，那便是“邓巴数理论”。

通常而言，对于一个正常的人来讲，其所能维持的相对稳定的社交关系数量，大致在150人上下。一旦超出了这个数目，或许你还能记起对方的名字，可彼此间实际的交际往来就会变得极少，几乎接近于不存在的状态了。

仅仅这还只是普通的社交层面情况呢，要是涉及到更为亲密的关系，那所能够拥有的就越发少啦！

在正常的人类社会里，常常存在这样一种极为普遍的现象：两个人在年少时期或许是关系很不错的同学或是朋友，然而一旦成年，要是没处在同一个社交圈子当中，彼此间的往来就会变得极少。即便曾经是大学时睡在上铺那般亲近的兄弟，在毕业之后也有可能从此毫无交集。

并且，这样的理论要是放在秦汉时期的皇帝身上的话，其道理同样是如此！

需明确的是，郡守是具备直接向皇帝汇报的资格的。这意味着郡守和皇帝之间肯定存在着一定的社会关联呢。倘若国家设有三十六个郡，那皇帝就得和三十六个太守维持社交方面的联系。要是国家有一百多个郡了，皇帝便要与一百多个太守保持社交关系啦。

可问题在于，并非只太守一人需要被皇帝认识，皇帝总归是还要认识其他一些人的呢！

在帝国中央，三公九卿有着重要地位；军队里那些能征善战的猛将亦是关键角色；后宫中深受宠爱的妃子也不容忽视；还有老刘家的宗室亲戚们呢，他们都会在这一百五十个名额里占得一席。如此算来，即便汉武帝毫无私生活可言，其社交圈也没法容纳这么多的人！

事实上，在中国古代的历代王朝治理国家期间，都在不经意间遵循着这样一个规律。就拿后来的清朝来说吧，仅有四品及以上的官员才有资格向皇帝上书汇报工作。至于四品以下的官员呢，平常也就只能给皇帝问安罢了，若无特殊情形，压根儿就不具备直接汇报工作的权力。

这其中的道理实际上并无二致！在清朝，四品以上的官员数量也就仅仅几十人罢了。除此之外，还有那些皇帝需要有所了解的其他人，把这些人全部加起来，便一同构成了皇帝所拥有的社交圈子呢。

于是，在汉武帝展开大规模扩张行动之后，他首次尝到了这般苦恼滋味：那些需直接向他汇报的地方郡守，他压根没多少印象！而且，汉武帝也不清楚这个太守具体负责哪方面工作。每逢安排工作之际，他都得先找来自己的秘书与顾问，问清相关情形，而后才可做出决策呢。

这可就太棘手啦！简直让人不知该如何是好了，处理起来难度着实不小呢，真的是很不好搞定，可真愁人呐！

要是仅有一两个人有这样的需求，那或许还不算是什么大问题。可要是需要直接去管理的人数过多的话，就算汉武帝拼尽全力，累到不行，也没办法把这项工作完成。就这样，一直到了公元前106年的时候，汉武帝最终下达命令，给这套制度打上了一个全新的“补丁”。

在这一年的时候，汉武帝下达了一道命令，那便是要把全国的地域划分成为十三个监察区。并且呢，在每一个划分出来的监察区当中，都要专门设立一个刺史的职位呢。

就这样，汉朝的刺史制度诞生了，它如同一个新生的事物，带着时代赋予的使命，在汉朝这片广袤的政治版图上新鲜出炉，开启了属于它的独特历程，也为汉朝的治理体系增添了一抹别样的色彩。

公元前106年在汉朝历史中极为特殊。这一年里，不仅设立了刺史制度，而且帝国举足轻重的大将军卫青也因病离世。这两件事合起来，差不多可当作一个标志性事件。从这往后，西汉大规模对外扩张的进程便大体宣告结束了。

当然了，会选择结束，并非是不想再继续进行扩张之举。要知道，汉朝周边凡是适宜种地的地方，差不多都已经被其收入囊中了。也许在更为遥远的地方，还存在着一些能用来种地之处，可由于距离实在太过遥远，汉朝即便有心，也是力所不及。

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在东汉末年那个时期，这些东西有着极为重要的影响，它们将会对汉灵帝的决策起到直接的决定作用。要知道，当时的局势下，这些相关的事物所具备的影响力不容小觑，最终能够在很大程度上左右汉灵帝所做出的各项决策呢。

自汉武帝设立刺史起，直至西汉末年，期间大体上没什么显著变化。不得不承认，添加了刺史这一设置的郡县制确实挺好用的。毕竟在此之后，皇帝能够直接听取刺史以及中央官员汇报工作，无需再去和众多太守进行直接对接了。

另外，在西汉时期，刺史主要承担的职责基本就是监察方面的工作。像军事方面的事务，还有行政方面的工作以及人事任免相关的事宜等等，通常情况下，刺史是没有相应权力去进行干涉的。

然而，待到西汉末期之时，这一套制度却又出现了问题。

简而言之，西汉后期之际，国家诸多方面陆续开始出现问题。刺史这一官职，原本是主管监察的，然而在实际开展工作的过程里，总归难以避免要去做一些实际性的事务，像是带兵去镇压发生的叛乱，又或是直接对地方的实际管理事务加以插手。

这种变化使得原本仅仅司职监察工作的刺史，手中所握的实际权力不断增大，慢慢地演变成了一个地位在太守之上的“地方官”啦。其职权范围不断拓展，不再局限于监察领域，从而在地方权力架构中占据了更为重要且凌驾于太守之上的位置呢。

最为关键的一点在于，面对这样的变化，即便是当时处于西汉统治地位的皇帝，对此也是无能为力，根本没办法去做出改变。

当时的西汉内部存在诸多问题。按照以往旧制度，得由太守先汇报给中央，然后中央再做决策，可这样一来，好多事情就根本来不及处理啦。就拿地方叛乱这类情况来说，一旦碰上，那就必须得有能统筹当地军政资源的人，以便迅速将叛乱镇压下去呢。

起初，太守是有能力完成相关工作的。毕竟在前期，出现的叛乱通常都仅局限于一个郡的范围之内。然而随着时间推移，起义或是叛乱的规模不断扩大，情况发生了变化，常常一下子就会波及到好几个郡呢。

在这样的时刻，便要有一个能对好几个郡的资源加以统辖的官职才行，如此方可完成此项工作。

在公元前8年的时候，汉成帝下达了一道命令，把原来称作刺史的官职进行了更改，让其改称“州牧”。自此之后，便由这被改称为州牧的官职来承担相关的工作任务了。

事实上，历朝历代发展到王朝后期的时候，往往都会出现类似的情况。就拿唐朝来说，在其中后期，与之对应的官职是节度使。而明朝以及清朝，当处于中后期阶段时，存在类似职能的官职则被称作总督。

随后，西汉设立州牧这一举措实施之后，当时的情形实则和明清时期存在一定相似之处。自州牧设立起，那些身处地方的州牧们，并未有直接聚集兵力、擅自拥兵以谋求自立的举动，更没有即刻掀起造反之事。相反，他们都在积极履行职责，全力维护汉朝的统治秩序。

就这方面而言，西汉末年的州牧与清朝末期的地方总督存在诸多相似之处。二者在所处时期的政治格局里，有着类似的情况，就如同从不同时代截取的两段相似影像，西汉末年的州牧表现出来的一些特点，和清朝末期地方总督的状况极为相像呢。

而在那之后，待王莽篡夺皇位后，便对州牧制度做了进一步的强化举措。经王莽一番安排，州牧所握实权得以大幅扩充。不过，王莽也没闲着，他同时设置了诸多手段，其目的就是为了防范州牧出现造反之类的情况。

因而，在西汉末年以及王莽当政时期，这套州牧制度着实发挥出了极大的“正面功效”。起码就维持统治来讲，该制度是颇为有效的。于这套体制当中，州牧能够调配更多的资源，以此来镇压州郡内出现的叛乱。与此同时，皇帝也可凭借其他诸多手段，杜绝州牧起兵造反之事发生。

当然啦，关键在于这套制度施行的时间颇为短暂。那些州牧都还没能够在地方上打造出属于自己的亲信势力呢，西汉就覆灭了，王莽也被推翻了。要是有哪一位州牧可以长时间待在某个州，一待就是十年往上的话，恐怕王莽也得遭遇州牧起兵反叛的状况。

在此之后，便进入到东汉时期了。

东汉建立伊始，就制度层面而言，刘秀大体上沿袭了西汉的诸多制度。不过有一项例外，那便是州牧制度，刘秀并未将其延续下去，而是直接予以废止了。

缘由其实很明晰！在进入和平时期以后，州牧所拥有的权力着实过大了。要知道，处于和平阶段，东汉根本就不再需要设置权力如此之大的实职官位啦，确实完全没有这样做的必要。

因此，自东汉起始，直至天下陷入大乱局面之前的这段时期，东汉所施行的制度，始终是汉武帝在原有基础上进行完善、打了补丁之后所形成的“刺史郡县制”。

实际上，这样的情况一直延续到了黄巾起义之时，彼时正是汉灵帝在位期间。在黄巾起义发生前，那种由刺史承担监察职责、太守负责具体管理事务的制度，向来都未曾出现过什么重大问题。然而，待黄巾起义爆发以后，西汉曾经面临过的那些问题，便又一次浮现出来了！

黄巾起义爆发后，汉灵帝当即调军镇压，黄巾军主力虽被压下，可此后各地仍不断有小规模起义发生，这让汉灵帝头疼不已。到了这般状况，东汉势必要增设一个官职，使其能统管一州的军政资源，如此方可快速将这些小规模起义事件平息下去。

说到此处，或许有人会发出疑问：那原本承担监察职责的刺史，难道就胜任不了这项工作吗？想当年在西汉时期，刺史不就曾经开展过类似这样的工作吗？

汉灵帝实际上早就已经琢磨过这个法子啦！

黄巾起义一爆发，汉灵帝便即刻派遣东汉的中央军前往镇压黄巾军主力。毕竟中央军实力较强，故而黄巾军主力仅折腾了八个月就被成功镇压下去了。可随后，面对各地接二连三爆发的小规模叛乱，汉朝的中央军却根本没办法及时赶到进行处置。

随后，汉灵帝下达了命令，要求各地的刺史即刻承担起在本地组织军队的职责。待军队组织完毕后，便让这些刺史率领所组之兵前往事发之地，对相关的动乱等情况进行强力镇压，以维护当地的局势稳定。

在这个办法得以施行之后，汉灵帝心想着，这下应该能够妥善地把问题给解决掉了。他满心以为凭借此办法，那些存在的问题都能迎刃而解，会达到他所期望的良好解决问题的效果呢。

然而最终的情况却是，汉灵帝如此这般地将权力下放之后，局面不但没有得到改善，反而朝着更糟糕的方向发展了！

缘由相当明晰！那些刺史已然同地方州郡的官员狼狈为奸。他们一旦手握大权，便压根不履行职责，只会凭借手中职权疯狂敛财！如此一来，最终各地的小规模叛乱情况，不但未曾减少，反倒呈现出增多的态势。

在这诸多情况当中，有不少那些发起造反的小股势力，很有可能就是让当地的刺史给逼迫得不得不反！

就在这样一种情形之中，公元188年的时候，当朝担任太常一职的刘焉提出了一个主张，那便是要重新设立“州牧”这个职位。并且打算用新设立的州牧，去替换掉原来就存在的刺史之职。

这刘焉究竟是从哪儿冒出来的？

其实呢，刘焉早年究竟有着怎样的经历，我们还真是不太明晰。要知道，在东汉末年的后续历史进程中，刘焉可是相当重要的一个人物。然而，在他提出“废史立牧”这一建议之前，其个人经历在史书之上着实没有太多的相关记载呢。

据我们所知，其祖上乃是汉景帝的第四子淮阳王刘余。汉景帝在位时，共育有十四个儿子，在这当中，汉武帝排在第十位，而刘备他们家族的祖宗则是第九位。

此外，后来在荆州占据一方的刘表，乃是老四刘余这一支的后裔。如此一来，相较而言，刘表跟刘焉之间的亲属关系，实际上是要比其和刘备的亲属关系更近一些的。

刘焉出身宗室，其仕途相较于常人而言更为顺遂。成年伊始，他便能够在地方州郡谋得一职，担任小吏。此后，刘焉又参与了察举制的考核，并顺利通过其中的“贤良方正”考试，由此正式获得了国家给予的编制。

在获得编制以后，刘焉先后担任了雒阳县令、冀州刺史、南阳郡太守、宗正、太常等诸多职务。然而，就这一期间他具体都开展过哪些事务，在史书之上却是丝毫没有相关记载的。

然而，透过他这样的履历来看，我们大体上也能够发觉：刘焉这一生，着实是极为顺遂的！最起码，跟后来的刘备相互对照的话，刘焉那可真称得上是有着绝佳的开局，如同天胡一般了。

在废史立牧事件发生前的那段时间，刘焉所担任的官职是太常。依照东汉时期的官制体系来看，太常位列九卿之中，其主要职责在于负责文化教育方面的相关事务，同时也承担着祭祀活动的管理等事宜。

黄巾起义爆发后，东汉各地战火纷飞，政权已摇摇欲坠，随时有覆灭之危。刘焉目睹此景，便动了心思，想去帝国边缘之地，占山割据，好安安稳稳过自己的小日子。可麻烦的是，他担任的太常一职，根本没那去地方上拥兵自重、割据一方的权力。

于是在那之后，刘焉便向汉灵帝进言，提议重新设立州牧这一职位。并且，他还表示自己能够率先出任州牧，以便为众人起到一个模范带头的作用。

就这样，“废史立牧”这一方案被呈到了汉灵帝跟前。

没人晓得，当汉灵帝听闻这个方案之际，究竟持何种态度。不过就当时的情形而言，想来也唯有刘焉，是最适宜提出这一方案的人选了。

在当时东汉的中央政府当中，就三公九卿这整个领导班子而言，唯有刘焉是来自老刘家宗室。即便到了汉灵帝时期，他和皇室的血缘关系已然极为疏远了。可不管怎样，让一个老刘家的人来提出相关建议，相较于外戚、宦官或者士族等人提出，总归是更为恰当合适的。

倘若提出这个方案的是何进、蹇朔又或是汝南袁氏这类人，汉灵帝的头一个反应，决然不会是点头应允，相反，他定会毫不犹豫地将这些人砍杀，目的就是为了杜绝他们生出造反的心思！

然而，在刘焉提出这一方案过后，如此难题便横在了汉灵帝的跟前。

彼时的汉灵帝，难道不清楚一旦设置州牧，就会使得地方势力得以扩张壮大起来吗？难道他不明白这极易致使国家出现分裂的局面吗？

他怎么可能不知道呢！这一点毋庸置疑，他心里是十分清楚明白的，这件事对于他来说压根就不是什么难以知晓的情况，他理所当然是知晓的啦。

然而，他确实已经绞尽脑汁，再也思索不出别的途径与法子了！此刻的他，满心无奈，仿佛所有可能的思路都已被穷尽，面对当下的状况，实在是找不到其他能够解决问题的办法啦。

当思考这一问题时，我们非得代入汉灵帝的视角不可，如此方能明白汉灵帝为何会同意这个方案。站在汉灵帝的立场来看：彼时整个国家四处都有起义发生，那些地方士族呢，差不多都在借着这个时机，快速招募兵马，不断扩充势力，随时都有独立出去的可能。

要是不设立州牧的话，后续地方上极有可能频繁地出现起义情况，最终汇聚成一场规模更为庞大的起义。而倘若设立了州牧呢，说不准还能够将这种状况往后推迟一阵子呢！

此外，后世史学家曾有过这样的猜测，彼时的汉灵帝说不定还藏着些许别的“小心思”。在汉灵帝眼中，那时的东汉王朝已然摇摇欲坠，随时都有陷入天下大乱局面的可能。既然形势如此，那倒不如把权力下放给老刘家的自家人。如此操作的话，即便日后真的天下大乱，进而展开一场混战，到最后能当皇帝的依旧是老刘家的人，这结果也还算可以！

当然啦，这仅仅只是一种猜测而已，是完全没有任何证据来支撑的呢。至于在当时，汉灵帝究竟有没有产生过这样的想法，恐怕就只有老天爷才知晓啦，旁人是无从得知的。

总而言之，就当时汉灵帝所处的情形而言，要是不设立州牧，东汉没准即刻便会覆灭。而设立了州牧呢，或许还能将灭亡的时间往后推迟一些。最为要紧的是，汉灵帝哪能知晓东汉末年后来发生的那些事儿。在他的认知里，曾经西汉推行州牧制度后，成效实际上是很不错的。

要知道，在西汉时期，那些州牧们可从来都没有动过造反的念头。他们每一个人都是全心全意地在为国家效力，一直拼搏奋斗着，直至生命的最后一刻，始终坚守着对国家的那份忠诚呢。

就这样，到了最后，汉灵帝下达命令，准许了刘焉所提出的这个计划。不过在批准此计划之际，汉灵帝实际上是留了一手的。从诸多方面的迹象来分析，当时汉灵帝可是留了两个应对的后手呢。

首先得明确，能出任州牧一职的人，总共就两类。其一为像刘焉这般属于“优秀”的老刘家的自家人；其二呢，是那些对东汉政权怀有极度忠诚之心的士族领袖，而黄琬便是这类人的典型代表。

很明显，把这两种人安排到地方上去以后，他们就更加难以做到独立开展工作了。可以说，在那样的情况下，他们想要凭借自身去独当一面，去顺利处理各项事务等，会面临诸多困难，确实是不太容易达成独立的状态。

其次，汉灵帝设置州牧时，并非一下子就在天下十三个州全都设立。而是哪个州出现了问题，才会在那个州设置州牧。说不定，等相关问题解决之后，汉灵帝还打算把州牧的官职给免除掉呢。

如此看来，在汉灵帝的认知里，州牧这一职务，大体上与后世的“钦差大臣”较为相似呢。

汉灵帝批准废史立牧计划后，首批任命的州牧仅有三位。这其中包括益州牧刘焉、幽州牧刘虞以及豫州牧黄琬。也就是说，在该计划获批之时，最初被任命为州牧的就这三个人而已。

在当时那个时期，益州、幽州还有豫州这几个地方，起义的情况最为突出。论起起义闹得厉害的程度，其他地方都比不上这三地，它们在当时可以说是起义活动开展得极为激烈的区域。

另外，这里还有一则小故事呢。据说起初刘焉看中的是南方的交州，他一开始向汉灵帝提出申请，就是希望能去担任交州牧一职。然而，当时有个号称懂风水的董扶，他说益州那儿有王气。于是，刘焉便更改了自己的申请内容，改成申请去益州当州牧了。

汉灵帝当时似乎并未太过在意刘焉所发生的改变，径直就给予了批准。

实际上，汉灵帝在准许这个计划之际，那是经过诸多考量的，还特意留了后手呢。可让他怎么都没料到的是，就在他批准该计划之后，连一年时间都不到，他自己竟然就驾崩离世了。

汉灵帝驾崩之后，东汉的中央政权一下子就失去了掌控！要知道，此前汉灵帝是留有一些安排作为后手的，可随着他的离世，这些原本的后手安排，到了后来竟全部都失去了效力，再也无法发挥作用了。

刘焉在抵达益州后，迅速掌控了当地的军政大权，由此得以称霸一方。自那时起，直至刘备入川前的这段时间里，益州大体上都成了刘焉他们家族的势力范围，牢牢被其掌控着。

与此同时，刘焉取得成功的事例被其他各地的割据势力头目看在眼里，他们纷纷起而效之。就在董卓进入京城之后不久，各地州牧仿若雨后春笋般接连涌现出来。而伴随各地州牧的纷纷出现，东汉的天下也就此彻底走向了分崩离析的局面。