美国近期针对中国造船业采取新的贸易限制举措，引发中美经贸摩擦延伸至制造业领域的新战线。美国贸易代表办公室（USTR）拟对中国主导的海运和造船业施加高额附加费、强制使用美国产船舶等措施，矛头直指中国在全球造船领域的主导地位。

3月6日引述美国贸易代表称，华盛顿征收额外港口费用的新计划将不但涉及中国航运公司如中国远洋海运停靠美国港口的船只，也将影响到船队中包含中国造货船或油船的所有航运公司。

据北德意志电台报道，在中国订购超过50%船只的航运公司，每次停靠须额外支付100万欧元。中国造船只超过25%的，须额外缴纳近75万欧元。美国希望以此应对中国造船业的统领地位。中国造船厂制造的船舶占全球的一半以上。

1.301调查始末

2024年3月，美国五大工会联名请愿，要求调查中国在海事、物流、造船领域谋求主导地位的行为。美国贸易代表办公室（USTR）于2024年4月正式启动对此的“301调查”，并在2025年1月16日发布了长达165页的调查报告。报告称中国在上述领域的相关政策“不合理”，给美国商业造成“负担或限制”，据此裁定可依据《1974年贸易法》第301条采取行动。

（特朗普宣布根据301调查对中国采取措施 来源：华尔街日报）

调查披露的数据显示，中国在全球造船吨位中的份额已从1999年的5%飙升至2023年的50%以上，而美国造船厂年产量从1975年的70艘骤降至如今每年仅5艘。美国业界不反思自身产业政策，却反诬中国通过产业政策扶持造船和海运巨头，“挤占”了美国和他国企业的市场机会，并导致美国对华供应链依赖。

中国除占据全球新造船一半以上份额外，中国还主导了相关配套产业——控制全球86%的集装箱产能、提供80%的港口起重机，以及参与运营全球96个海外港口。相形之下，美国商船制造业早已衰退，主要订单局限于军用舰艇和国内航线特定需求。

反观航空制造业，美国拥有波音这一航空巨头，在大型客机市场与欧洲空客双寡头垄断全球。但中国作为全球增长最快的民航市场，正成为影响这一格局的关键力量：波音公司预测未来20年中国将占全球飞机需求的20%（约8830架新飞机），这一市场对波音和空客的业绩举足轻重。

近年来中国大飞机项目COMAC也取得突破，国产C919客机已于2023年投入商业运营，标志着中国正努力在航空制造领域追赶中美欧传统领先者。目前中美在造船业和航空制造业呈现出此消彼长的态势：前者中国占优，后者美国（及其盟友）占据强势地位。这种格局为双方以彼之短击彼之长的博弈埋下伏笔。

2.局势进展：美方拟议措施出炉

当地时间2025年2月21日，USTR公布了对华301调查的拟议措施清单，并启动公众意见征询。这些措施旨在削弱中国在海运物流领域的主导地位，扶持美国本土造船业复兴，核心内容包括：征收港口附加费：对进入美国港口的中国制造船舶征收高额费用，单次停靠费最高可达150万美元。

即便是非中资航运公司，但只要其船队含有中国产船只，停靠美国时也需按比例缴纳附加费：例如船队中中国产船舶占比50%以上的，每艘次最高收费100万美元，占比25%~50%的每艘次最高75万美元，25%以下的每艘次最高50万美元。此举将对使用中国船舶的全球航运公司施加普遍成本压力。

（中国造船业三大指标世界居首 来源：大公网）

限制订造中国船舶：针对计划从中国船厂订造新船的航运运营商，同样设计了分级惩罚措施：若未来两年内交付的新船有25%以上来自中国船厂，则其任何船只进美港口都将额外征费，比例越高收费越高，最高每艘次100万美元。通过冻结中国船厂订单，迫使航运业减少对中国造船的依赖。

强制使用美旗船/美造船：拟规定法案生效后逐步提高美国出口货物须由美国船舶承运的比例：实施1年内至少1%出口需经由悬挂美国国旗的船只运输，2年后升至3%，3年后5%，直至7年后至少15%美国对外货运须由美旗船承运，且5%由美国本土建造的船舶运输。这一渐进式配额试图保证美国船舶在本国进出口贸易中占有一席之地，哪怕牺牲成本效率。

相应地，美国贸易代表办公室提议对使用美国制造船只执行运输的运营商给予费用减免——每当美造船停靠美国港口，可退还最高100万美元附加费。此举作为对高额收费的对冲，鼓励航运公司采购美国造船，以享受减免优惠。

上述措施勾勒出一个以经济惩罚+配额制度+激励相结合的方案，试图从多方面遏制中国造船业优势。

美国贸易代表办公室3月24-26日就对中国海事、物流、造船业举措举行公开听证会。

国际航运公会（ICS）秘书长盖伊·普拉滕在听证会上直言，对中资及中造船舶征费恐带来严重的意外后果。

ICS表示支持加强美国造船能力的目标，但警告目前提案可能扰乱全球供应链、推高美国消费者和出口商成本，并削弱美国农业、能源等关键出口行业的竞争力。世界航运理事会（WSC）也发表强烈反对声明，称对中国建造船舶征收港口费将提高美国消费者和企业成本、损害就业，并对美国农产品出口造成负面影响。

这些国际航运组织代表着大型跨国航运公司（包括美国盟友国家的船东），它们担心美方措施使拥有中国造船的船队无差别受罚，不得不改变运营安排，甚至绕开美国港口，进而冲击全球贸易正常流动。

加拿大和美国的航运联盟提出，如不对内河及沿海短途航运豁免，美国五大湖区每年达30万吨跨境贸易可能改道邻国港口再通过陆路进入美国，危及约40亿美元经济活动和2.6万美国就业。显然，美方针对中国的措施殃及池鱼，令国际航运界普遍忧心。

在美国内部，不同行业立场分化。此次301调查源于工会诉求，美国钢铁工人联合会等工会对USTR提案表示支持，钢铁、造船相关利益团体期待新规能迫使航运业采购美国船舶，从而提振钢铁需求和造船就业。美国钢铁协会主席提交意见称，逐步提高美旗船承运比例等措施有助于遏制对中国造船的依赖，推动国内钢铁和造船产能增长。然而，更广泛的工商界对该提案质疑居多。

美国商会在评论中直指，USTR的方案“难以遏制中国雄心”，反而可能为每次港口靠泊平添最高达350万美元的成本，并推高美国物价、重演疫情时期的供应链危机。商会警告强制使用美造船将削弱美国能源、农业等出口产品的全球竞争力。

美国进出口贸易商、零售业也担心航运成本上升转嫁给企业和消费者。一位在美中航线从业多年的物流人士评价说：“高昂的靠港费最终一定会由客户和美国消费者买单”。对于依赖出口的美国农场主和制造商来说，更高的运费等同于变相关税，使他们在国际市场更难竞争。

有观点指出，美方提案甚至可能违宪——例如美国最高法院曾在1998年裁定对出口征收港口维护费不合法。尽管法律争议尚待讨论，来自美国港口城市议员、自由贸易倡导者等内部反对声音表明，此举并非没有政治阻力。

一位欧洲官员匿名表示，此举可能违反世贸最惠国原则（针对特定来源船舶征费），盟友们倾向通过WTO框架评估合法性。WTO层面迄今未有正式表态，但各国驻日内瓦代表私下关注事态发展。若美国执意实施，可能有成员在WTO提起申诉。

鉴于美国之前对华301关税案已被判败诉且上诉机构停摆，此案恐进一步加剧多边贸易体系的紧张。有外交人士指出，美方此次将“国家安全”与贸易措施挂钩令人担忧，如果各国纷纷效仿，以安全名义干预正常贸易，WTO规则将面临前所未有的挑战。

面对美国在造船业发难，中国手中也有几张有分量的牌可以打。分析认为，中国可能选择在航空及物流领域出招，以牙还牙打击美国的痛点。其中波音飞机和美国快递巨头在华业务是最明显的两个靶标：

（波音飞机事故 来源：路透社）

1.美国飞机制造巨头波音需要中国订单

中国是波音公司的最大海外市场之一。过去几十年里，中国航空公司采购了大量波音客机，波音飞机关乎中国民航运输命脉。波音自己预测，到2043年中国将需要8,830架新飞机，占全球需求的20%。可以说，拿下中国市场几乎等于拿下未来民航增长的一大块蛋糕。反之，失去中国市场将是波音无法承受之重。中方若以美方制裁造船业为由，大幅削减或推迟波音飞机采购，将令波音公司直接受创。事实上，近年因中美关系紧张和波音737MAX机型事故等因素，中国主流航司已经多年未下达新波音订单，而转向空客。

(中国市场商用飞机占比 掌链制图)

图：2023年中国商用飞机机队机型构成。空客（黄色）约占一半，波音（橙色）略少于一半，其余为中国商飞等其他机型。

2024年波音的商用飞机交付量大幅下滑，仅完成348架，较上一年下降近35%，不到空客同期766架交付量的一半。这一年里波音的主要机型交付情况包括265架单通道的波音737系列、18架波音767、14架波音777以及51架波音787梦幻客机。全球交付低迷的同时，波音在中国市场的出货仍未完全恢复。波音737 MAX客机在经历长达数年的停飞后于2024年才重新开始向中国交付，新机交付量依然有限。

2024年波音对华交付主要集中在窄体的737 MAX机型（另有极少数宽体机，如波音777F货机和787-9客机）。其中，厦门航空接收9架、中国南方航空接收9架、中国国际航空接收8架，新引进波音客机数量在各航司机队扩张中占比不大。这些大型航司全年合计仅引进了26架波音飞机，远不足以撼动空客在华供机的主导地位。

这一交付规模也反映出波音在华市场份额的剧烈萎缩——对比2017年，波音曾向中国航空公司交付202架新飞机，占当年波音全球交付量的26%。彼时每交付3架波音737客机，就有1架销往中国。而如今波音对华交付占比已跌至个位数，显示出中国市场对波音的重要性已由高峰时期明显下降。

在订单方面，波音2024年虽获得了569架的新订单，扣除取消后净增订单317架，表面上高于空客同期净订单仅83架的业绩，但空客当年总订单878架的规模仍领先波音。需要指出的是，净订单数字上的“反超”很大程度上源自空客订单取消较多，实际上波音的市场信心并未全面恢复。

2022年，中国三大航空公司一次性订购292架空客A320NEO系列飞机, 金额高达数百亿美元，令波音痛失良机。若美方新措施落地，中国完全可能进一步倾斜采购空客飞机，同时加速国产C919客机替代。在极端情况下，中国政府还可冻结波音在华业务，例如暂停新机型适航认证、收紧波音飞机的运营许可等，从监管层面增压波音。

在上轮贸易战中，民航客机就曾被中国列入拟加征关税清单作为威慑。可以预见，波音将是中方反制的首要目标。一位业内人士形容：“波音每卖5架飞机，就有1架是飞往中国。中国若关上大门，波音就等于少了一个发动机在飞。”

此外，波音对中国还有供应链依赖：其飞机使用了大量中国制造的零部件，波音每年在中国供应链上的支出超过15亿美元。中国可以考虑限制关键零部件出口或检查，从制造端给波音施压。不过由于这些零件也有其他来源，中方主要还是会利用市场准入这一更直接有效的杠杆。

2.美国两大航空物流需要中国市场

美国两大物流巨头联邦快递（FedEx）和联合包裹（UPS）在中国经营多年，承担着中美之间大量快递包裹和货运业务，是美国服务业对华出口的重要组成部分。

FedEx在中国国际快递市场占有率在2018年曾一度超过30%，“称王”中国跨境物流。而UPS也有不小份额。早在2014年，中国就放宽政策允许FedEx和UPS在华多座城市独立运营快递网络，目前FedEx可在58个中国城市运营，UPS在33城运营。可以说，中国为这两家公司提供了庞大市场和增长机会。

如果美方限制中国航运企业的国际业务，中方完全可以对等地限制FedEx、UPS在华业务。具体手段可能包括：加强海关查验和监管，提高其在华运营成本；暂停或不批准新的航线航权，限制其运力投入；甚至将其列入不可靠实体清单，以安全违规为由进行调查处罚等。

2019年中美矛盾激化时，FedEx就曾因误投华为包裹事件一度面临中国政府调查，被官方点名警告。这些都为未来的反制埋下伏笔。中国也在培育本土物流巨头，如顺丰、菜鸟网络等。限制FedEx和UPS，有助于本土企业夺取市场份额。

编辑：管一