在清代财政体系发展进程中，以咸丰朝为界，呈现出两个截然不同的阶段。咸丰朝之前，朝廷凭借存留起运以及钱粮奏销等制度，对财政管理与监督权力实施全面把控，确保财政大权高度集中于中央。然而，咸丰朝之后，因太平天国运动骤然兴起，局势发生显著变化。在此背景下，地方督抚势力借助局势之便，不断扩张，致使朝廷对于财权的掌控力度渐趋式微。久而久之，一种带有割据性质的省级财政模式逐步形成并确立。

鉴于篇幅所限，本文将暂不深入探讨咸丰朝之后的财政制度，而着重聚焦于咸丰朝之前的状况。

【一年分两次征税】

清朝自入关伊始，在财政制度层面，并未全盘推翻明代旧制，而是在其基础上进行了有针对性的继承与变革。从宏观管理原则来看，清廷强化了中央对地方财政的管控力度，呈现出高度集权的态势。在此格局下，各省督抚在财政事务上的话语权极为有限，近乎难以对财政决策施加实质性影响。

在清代，国家财政收支的管控与监督，主要借助解饷、协饷以及奏销制度来实现。户部作为主管国家财政事务的核心机构，制定了诸多详尽细则。同时，户部依全国行省之名，划分设立14个清吏司，各清吏司各司其职，分别负责相应省份的财政收支管理与钱粮奏销事宜。

在地方各省的行政架构中，布政使承担着统摄全省财政事务的重要职责，具体涵盖钱粮收支管理，且需每十年与户部进行财政数据核对，同时负责均衡税赋徭役、统计民户数量等事务，并将相关信息上报至户部。在布政使的管理体系下，分守道负责特定一府或数府的财政工作。而府、州、县等各级行政单位的主官，亦对其辖区内的财政事务负有分管责任。

国家财政的主要构成源自赋税。在清代，国家财政体系主要涵盖田赋（包括地丁与漕粮）、盐课、关税以及杂税这四大类别。就赋税征收而言，州县所负责征缴的赋税，主体为田赋与部分杂税。与之不同的是，盐课与关税通常由朝廷直接管控，经由盐政衙门以及各税关，径直上缴至户部。

在咸丰朝之前，田赋于国家年度财政收入体系中占据关键地位。依据朝廷既定规制，全国每年田赋征收数额皆有明确限定。各省需严格依照《赋税全书》所记之定额，足额上缴至国库，绝不容许有丝毫短缺。

田赋征收与粮食生产紧密相连，二者关系相辅相成。基于农业生产规律及收获时节特性，田赋征收实行一年两征制。春季征期，官方称为“上忙”，始于二月，至五月结束；秋季征期，即所谓“下忙”，始于八月，终结于十一月。

农业生产与地理位置、气候条件紧密相关。在具体赋税征收实践中，因地域不同各省情况存在差异。就征收时间而言，北方地区或有所延迟，南方地区则可能有所提前。

田赋与杂税的直接征收机构为州县衙门。依既定之期限，州县衙门需将足额征缴的田赋及杂税，解送至布政司藩库。布政司衙门于统一核算完毕后，按规制分两次将款项解交至户部。此两次解交，在官方用语中，分别谓之“春拨”与“秋拨”。其中，“春拨”要求于二月底前解达户部，“秋拨”则须在八月底前完成解交。

从税收流程而言，州县官府依春秋时令，向农户征收赋税，并将所征税款上缴至本省布政使司。布政使司对所收赋税加以核算之后，于翌年分两次将其解送至户部掌管的国库。此一赋税征缴与解送过程，条理明晰。

【存留、起运以及解饷、协饷】

在各省依据既定定额完成赋税征收之后，所征赋税并非悉数解送至户部。事实上，需留存一定比例于本省，用以支付本省官员俸禄以及其他公务费用开支，此部分赋税被定义为“存留”。与之相对，被解送至户部的那部分赋税，则被称作“起运”。

在明代，各省财政留存部分于财政体系中占比较为可观，最低亦达约百分之四十。然而，步入清代，出于强化对地方财政管控之目的，朝廷大幅压缩地方财政留存额度。据相关记载，彼时朝廷所征赋税比例几近百分之八十，致使地方留存财政严重匮乏，难以支撑地方日常行政开支。此情形，无疑成为清代地方官员腐败现象相较于明代更为猖獗的重要根源之一。

起运与存留机制，难以全面阐释清代中央与地方财政间的运行逻辑。实际上，真正承载这一财政运作体系的，是自雍正初年起施行的解饷与协饷制度。

冬估，乃各省于岁末之际，针对本省诸项开支进行预先核算，并形成预算方案，随后呈交户部予以审核，此过程可类比为年度财政预算编制。而报拨，则是于翌年春秋两季，各省再度造具库存银两实数清册，报送至户部，继而由户部依据相关规定进行款项拨付。

然而，不容忽视的是，就全国范围内各省份而言，存在着显著的贫富差距现象。依据财政收入情况进行系统分类，大体可划分为以下三类：

从财政收支留存状况角度，可将省份分为三类。其一为“仅敷型”，诸如广东、广西与福建三省便归此列。此类省份钱粮留存数额，恰好满足本省开支需求，既无需朝廷额外拨付资金，亦无财政盈余。其二为“不足型”，像云南、贵州、四川、陕西以及甘肃等省份，其财政留存难以支撑本省开支，故而需要临近省份予以财政接济。其三为“有余型”，例如江苏、浙江、河南与山东等省份，本省钱粮留存不仅能够满足开支，且尚有余裕。这些省份所剩余的部分，或拨给“不足型”省份，或尽数上缴至户部。

在清代财政体系中，户部对于存留银两无法满足本省开支需求的省份，会予以专门的财政调配，所拨付款项被称作“协饷”。与之相对，财政盈余省份将款项用以援助相邻省份，或者上缴至户部，此类款项则被定义为“解饷”。

自雍正年间起，鉴于地方可能面临突发状况却资金匮乏的困境，朝廷颁令各省可留存一定数额的银两备用。以乾隆时期为例，直隶省获准留贮白银11万两；江苏、安徽、江西、浙江、湖南等省份，各留贮5万两；而云南、贵州等地处偏远之省份，朝廷考虑到其特殊情况，各留贮20万两。

各地方省份每年度之财政支出，须依时向户部呈交奏销。从现代财政学视角诠释，解饷与协饷可类比为年度预算规划，而奏销制度则相当于年度财务审核决算程序。

在咸丰朝之前，清廷凭借一套完备且严密的财政制度体系，实现对地方财政的全方位掌控。然而，自太平天国运动爆发后，这一长期稳固的格局发生了显著变化。此役过后，地方督抚势力渐起，不仅获得了部分财权，而且进一步染指朝廷历来紧握不放的军权与人事任免权，致使原本中央集权的权力结构被打破，形成了“内轻外重”的态势。