原创 徐毓才 诊锁界

4月30日，国家卫生健康委会等十三部门印发了《关于优化基层医疗卫生机构布局建设的指导意见》（以下简称《指导意见》），可以预见的是《指导意见》必将对未来基层医疗机构的设置建设形成深远持久的影响。

在我国，医疗卫生机构分基层医疗卫生机构、医院和专业公共卫生机构三大类，随着经济社会发展，城乡融合、人口流动、群众需求也在变，而基层医疗卫生机构布局建设也必须适应这一变化，实施动态调整。

近年来，随着城镇化进程和行政区划调整，基层医疗卫生机构数量总体呈现农村减少、城市增加的情况。

当前和今后一段时期，基层医疗卫生机构布局建设还将持续面临新的形势：一是乡村人口减少和老龄化加深，现有乡村医疗卫生机构规模和布局需要优化调整。二是城镇人口不断增加，现有城市社区医疗卫生服务供给不能更好满足需要。三是边境县、山区、牧区、海岛等偏远地区基层医疗卫生服务便利性可及性有待改善。

2023年初，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步完善医疗卫生服务体系的意见》和《关于进一步深化改革促进乡村医疗卫生体系健康发展的意见》，要求根据人口分布情况，优化设置社区卫生服务站和村卫生室，因地制宜合理配置乡村两级医疗资源。

2025年1月17日国务院常务会议听取优化基层医疗卫生机构布局建设情况的汇报，中央经济工作会议提出实施医疗卫生强基工程。

为落实中央文件要求和国务院常务会议部署，实施医疗卫生强基工程和谋划编制“十五五”规划提供依据，指导各地结合实际，把基层医疗卫生机构布局好、建设好、使用好，昨天（4月30日），国家卫生健康委会等十三部门印发了《关于优化基层医疗卫生机构布局建设的指导意见》（以下简称《指导意见》），可以预见的是《指导意见》必将对未来基层医疗机构的设置建设形成深远持久的影响。

那么，作为“基层医疗圈人”，如何理解政策要点、把握政策机遇，今天笔者就做个政策解读和点评，供参考，不妥之处请批评指正。

总体要求：既要防止一刀切，出现服务“空白点”

也要避免资源闲置浪费

一直以来，在我国医疗机构布局和建设中总是变化多端，左右摇摆，近年来一些地方借“优质医疗资源扩容与均衡布局”之机，进行了一波“多院区建设”。

而基层医疗机构，布局和建设主要依据《城市社区卫生服务机构设置和编制标准指导意见》、《乡镇卫生院管理办法》和《村卫生室管理办法》，其设置原则都是街道、乡镇和行政村等行政机构来“一对一”设置，而由于近年来行政机构改革频繁，很多地方刚刚建成的乡镇卫生院因乡镇撤并而闲置浪费，而村卫生室布局建设中类似问题更多，除了村合并闲置浪费之外，还有布局不合理、村医工作和群众就医不便捷问题。

加之马上要实施医疗卫生强基工程、开始十五五规划，因此制定优化布局建设的指导意见非常迫切非常重要。

具体怎么办，《指导意见》明确提出，坚持“政府主导、规划先行，保持存量、优化结构，依托区划、兼顾人口，统筹资源、分类建设”的原则，以基础薄弱地区为重点，结合国土空间规划和相关专项规划编制实施，统筹当前和长远，综合考虑城乡融合发展、人口结构变化、群众健康需求等因素，因地制宜完善基层医疗卫生机构布局建设。

强调要充分考虑不同地区的差异，防止一刀切，出现服务“空白点”，也要避免资源闲置浪费，让广大居民能够就近就便获得安全有效的基本医疗卫生服务。

《指导意见》要求，突出统筹用好现有资源，不断优化完善，把握好优化布局调整的时度效，分阶段稳妥有序实施：到2027年，乡镇、街道建制基层医疗卫生机构全覆盖，行政村和社区基本医疗卫生服务全覆盖，基层医疗卫生机构基础设施条件明显改善。

到2030年，基层医疗卫生机构布局更加均衡合理，远程医疗和智慧化服务基本普及，基层医疗卫生服务更加便利可及。

到2035年，基层医疗卫生机构布局建设和防病治病健康服务能力与以人为本的新型城镇化和乡村全面振兴发展更相适应，更好服务城乡居民高品质健康生活需求。

四类机构要求不一样

以人为本，突出分类建设

◎乡镇卫生院和社区卫生服务中心要“办好”

尽管都要求“办好”，但具体如何办好并不一样。

卫生院原则上每个乡镇办一所，对撤并的乡镇，结合实际，可将原有乡镇卫生院转为建制乡镇卫生院的分院或进行合并，强调“统筹用好原有资源”。这是“布局”要求。

同时《指导意见》要求，根据服务人口分类建设中心乡镇卫生院和一般乡镇卫生院。根据实际需要在县城之外重点选建1~2个服务人口较多、距离县医院较远的中心乡镇卫生院，使其逐步达到二级医院服务能力。要优先加强基础薄弱地区和边境地区的乡镇卫生院建设。

对于乡镇卫生院这一“建设”要求，实际上就提醒我们在规划建设过程中“投入”要分“轻重主次”，主要基于服务人口多少、人口变化趋势、辐射能力，对于服务人口多、未来人口流失速度慢、辐射能力较强的应该重点“投入”，今后，乡镇卫生院基本上分三类：一般卫生院、中心卫生院和县域内的区域医疗卫生服务中心。

社区卫生服务中心原则上每个街道办一所。《指导意见》要求，未设置社区卫生服务中心的街道，优先将辖区内的政府办一级医院转型为社区卫生服务中心，辖区内没有政府办一级医院的，应按标准新建，或者将辖区内其他医疗卫生机构转型为社区卫生服务中心。

经行政区划调整由乡镇改设为街道的，原有乡镇卫生院转为社区卫生服务中心，其服务功能不变。

从这一要求看，社区卫生服务中心无论如何是必须要有的，这是“布局”方面的硬性要求。但怎么来，以“转型”为主，实在没有可“转型”的，必须新建。而且规定，人口规模大于10万人的街道，可根据实际需要扩大现有社区卫生服务中心规模；确有必要的，也可按程序规划增设社区卫生服务机构。

◎村卫生室要“合理设置”

关于村卫生室的“布局”要求是“合理设置”。原则上一个行政村设置一所村卫生室。但对于“一个行政村有多个村卫生室的”应该怎么办？

《指导意见》要求“合并设置，其他卫生室可以根据人口分布等实际情况保留为医疗服务点”，也就是“一村一室多点”，“也可以自愿按规定转为诊所等其他医疗机构”；对于“人口较少或面积较小、交通便利的行政村”，《指导意见》规定：可与相邻行政村联合设置村卫生室；还规定，乡镇卫生院所在地的行政村可不单独设置村卫生室。

提升服务人口较多的村卫生室装备条件和服务能力。要加强边境和民族地区村卫生室建设。对人口较少的搬迁撤并类村庄和边远地区、山区、海岛等特殊地区合理设置医疗服务点。要利用好原有村卫生室或党群服务中心等建设固定巡回医疗点。

◎社区卫生服务站要“便利设置”

关于社区卫生服务站的设置强调要“便利”，也就是以便利居民为核心。

《指导意见》要求，在人口较多、服务半径较大、社区卫生服务中心难以覆盖的社区，根据实际需要设置社区卫生服务站，具备条件的与社区卫生服务中心实行一体化管理。适当扩大服务人口多、离社区卫生服务中心较远的社区卫生服务站规模，提高其服务能力水平。

◎注重发挥诊所、门诊部等作用

注重发挥诊所、门诊部等作用，进一步满足群众个性化、多样化就医需求。从这一段话内涵看，需要特别指出的是“社区卫生服务站”不要求每个社区都要有，连“原则上一个社区设置一个”都没提；社区卫生服务站建设的核心是单体规模适度、能力为王，也就是社区卫生服务站布局建设要紧扣“便利”居民，不求数量，但求质量。

而且在城市社区卫生服务方面，要注重发挥诊所、门诊部作用，这也就是说，如果社区内有诊所、门诊部等社会办医机构，政府可以购买服务而不必然建社区卫生服务站。

优化工作强调系统性、协同性

加强三大政策措施支持

《指导意见》提出“优化服务协同联动”、“强化基层服务能力”、“发展壮大基层医疗卫生队伍”等3方面工作措施要求。

在优化服务协同联动方面，强调依托紧密型医联体，加强县乡一体、乡村一体和城乡联动，推动以人员为核心的医疗卫生资源向基层下沉；加快推进县域内资源共享中心建设，扩大基层常见病和慢性病用药种类，推动县域医共体用药目录统一。

在强化基层服务能力方面，强调健全基层医疗卫生机构科室设置和设备配备，提升常见病和慢性病预防、治疗、康复能力，发挥中医药作用，强化传染病诊断报告能力、急诊急救能力和突发公共卫生事件应对能力。

在发展壮大基层医疗卫生队伍方面，强调适应基层医疗卫生机构优化布局建设和发展需求，增加紧缺人才培养，强化中医药人员配备，通过大学生乡村医生专项计划、农村订单定向免费医学生培养、开展人员培训进修、推动城市医院人员下沉等多种途径不断壮大基层医疗卫生队伍。通过线上、线下多种方式加强基层医疗卫生人员培训，提升其基本医疗、公共卫生和健康管理能力。

毫无疑问，《指导意见》明确布局建设优化工作强调系统性、协同性，提出加强这三方面政策措施支持具有很强的针对性，比如在优化服务协同联动方面，强调依托紧密型医联体，目的在于建立县域整合型医疗卫生服务体系，既可以避免内卷导致的资源浪费，也可以提升建设效益。

在强化基层服务能力方面，强调健全基层医疗卫生机构科室设置和设备配备，提升四方面能力，即常见病和慢性病预防、治疗、康复能力、传染病诊断报告能力、急诊急救能力和突发公共卫生事件应对能力。

很重要，只有这四种能力提高了才能“留住上转的、接住下转的、救活急危的；治好常见病、管好慢性病、防住传染病”。

而对于“健全基层医疗卫生机构科室设置和设备配备”，笔者认为，还是应该按照服务人口来确定，即按照一般卫生院、中心卫生院和县域内的区域医疗卫生服务中心区别对待。

因地制宜，动态调整

既不能一哄而上，也避免一撤了之

总之，这次国家十三个部门联合印发文件，就基层医疗卫生机构布局建设优化出台《指导意见》，非常必要非常重要，必将影响深远。

各地应根据行政区划调整和人口聚集变化，因地制宜进行动态调整，既不能一哄而上，也避免一撤了之，把握好优化布局调整的时度效，实现基层医疗卫生机构量宜效升、布局优化的目标。一要加强组织领导。结合实际制订实施方案，加强政策协同和取向一致。二要强化规划引领。将基层医疗卫生机构布局建设纳入本地国民经济和社会发展规划，并作为“十五五”医疗卫生服务体系建设重点，鼓励基层医疗卫生机构与养老服务设施统筹规划、毗邻建设。完善基层医疗卫生机构建设、设备配备等标准。三要落实政策保障。对基层医疗卫生机构按照相关规定落实补助政策。压实市县两级基层医疗卫生机构布局建设主体责任。统筹多种资金渠道加强基层医疗卫生机构建设。促进医疗、医保、医药协同发展和治理，注重发挥医保支付、价格等调控作用。

// 本文来源：诊锁界

// 本文作者：徐毓才｜诊锁界特约作者