民国三十六年（1947年）3月23日，在参谋总长陈诚的主持下，内政、外交两部，制定了以军事接收为后盾的接收大连方案。但是，随后，蒋介石就认为参谋总部的接收方案不切实际，于是国民政府在实践中还是把外交推上了前台，将军事行动作为后备。

3月31日，国民政府外交部向苏联驻华大使馆递交了一份备忘录，对苏联3月7日照会“至表欣慰”，并通知苏联政府，中国政府将于最短期间派遣行政人员与军警前往旅大，恢复中国行政权。中国行政人员与军警，一部分将由陆地经海军根据地前往，一部分将取海道由旅顺和大连登陆。关于中国长春铁路中苏共管问题，请苏联速派该路谈判代表和资产议定委员会代表来南京开会，以便早日完成制定该路章则和确定该路资产的工作。中国有关代表名单，将于日内通知苏联政府。“中国政府并准备于旅大行政权恢复后，先就安全情形许可之路段，实施共同管理”。

苏联3月7日照会本来就是一种外交策略，而且已经达到在四国外长会议上麻痹美英的目的，它的作用即已宣告结束。而国民政府的备忘录又提出先接收旅大行政，后对中长铁路安全许可的路段实行共管。所谓安全许可的路段，就是不打内战路段，也就是从满洲里到绥芬河路段。而这一路段恰恰由苏联管理，苏联铁路管理人员正与东北民主联军进行着有效的合作。这就是说，苏联要求与国民政府共同管理，由国民党军队控制的从哈尔滨到旅顺口的路段，而国民政府要求与苏联共同管理的则是，由苏联和东北民主联军控制的满洲里至绥芬河路段。双方的相互要求完全是南辕北辙。

4月10日，苏联驻华大使彼得洛夫向中国外交总长王世杰递交备忘录，内称：（1）关于非法部队问题。“在大连及旅顺周围，以及在海军根据地全部区域境内，过去及现在，均无这种军队”，因此不能以有此项军队为在上述区域建立民事机构的理由。（2）关于旅大地区民事行政人员任免问题。根据旅顺口协议，“中国政府对于海军根据地区域主要民政人员之委派，应顾及苏联在该区域内之利益，而旅顺市民事行政人员之任免，由中国政府征得苏联军事指挥当局之同意为之”。（3）关于军警进入旅大地区。“开入海军根据地区域之中国警察之数量及驻扎地点问题，必须预先征得苏军指挥当局同意”；而往旅顺海军根据地区域，派遣中国军队“与中苏关于旅顺口协议不合，因依照该协议，海军根据地之防护，已由中国政府委托苏联政府办理之。至于大连港，则按照中苏协议，于对日作战时，大连受海军根据地区域之军事统制。因现时尚无对日和约，对日战争状态尚未终止，旅顺海军根据地之统制，仍及于大连。”因此，苏联政府对中国派军队进入海军根据地区域和大连均不能同意。（4）关于执行中长铁路协议问题。对拟订铁路章程和议定该路资产委员会“重表同意”，“对于现时已经可能实施中苏共同管理之中国长春铁路诸路段，尤其沈阳至大连一段，必须恢复中苏共同管理，不容再事延缓”。

这个备忘录把国民政府提出的要求基本上全否定了，特别是第三点，不允许国军进入旅大地区，所谓接收行政就成为一句空话。

王世杰

王世杰当即声明：限制国军进入旅大一节，“此事甚为严重，本人此前曾向大使声明过，从中苏条约的文字讲，条约中并无明文禁止中国军队进入旅大。”再就中苏条约精神而言，是防止日本侵略再起，因此之故，即在战时，中国军队进入大连亦不受限制。“按中苏条约，大连在战时固然可受旅顺军区之节制，至于说现在对日和约尚未签，因两国对日作战状态尚继续存在，大连尚应受旅顺军区管辖云云，中国政府不能同意此种见解。”随后，中国外交部又正式向彼得洛夫递交了备忘录，着重指出：“依照中苏条约，大连在对日作战时期，固可受旅顺海军根据地之管制，但日本投降已一年有余，对日战事已不复存在，当然不受任何限制”；接着，备忘录提出派两个旅兵力进驻大连的强烈要求。

苏方的答复，始终坚持“按国际习惯，和约尚未签订，故战争状态尚未结束，故旅顺军区之军事管制尚及于大连”，毫不让步。

就法理而言，按中苏旅顺协议，既然中国委托苏联担任海军根据地的防护，中国政府自不应再向那里派军。所以，国民政府并不坚持向海军根据地范围之内派遣自己的军队，只要求恢复行政权，但对大连则坚决要求派驻国军。

双方都根据《关于大连之协议》的第四款解释自己的立场，谁的解释符合法理呢？

该协议第四条：“大连在平时，不包括在基于1945年8月14日旅顺协定，所定之海军根据地章程效用范围之内，仅于对日作战时，受该区域所设定之军事统制。”其中关键性的短语是“仅于对日作战时”一语。

初看，中俄两种文本似无歧义，均指具体的对日战争实施阶段。但仔细推敲，中俄文文本的文义却有明显差别。“处于对日战争状态”一语俄文，也可以译作“处于对日作战状态时”。战争状态与作战是两个概念。前者系指从宣战，经过战争实施，至缔结和约的全过程，而后者仅指战争状态中的战争实施阶段；前者是法律用语，后者是叙述性语言。苏联将“对日作战时”解释为“对日战争状态”，按俄文文本解释，实际上是说得通的。

但王世杰等负责对苏交涉的外交官们在与苏联签订大连协定时就没有仔细推敲在中俄两种文本中这个关键短语的内在差异，糊里糊涂地签了字；在这次交涉过程中也没有仔细对照研究协定的中俄两种文本，坚持认为，即使是在战时，中国军队仍可进入旅大地区，无论是旅顺，还是大连。因为根据旅顺协定，旅顺口为中苏海军共同使用，当然中国军队有进驻权；大连协定并未规定中国军队不得进入，自然也有进驻权。这样，虽然看起来理直气壮，咄咄逼人，实际上等于承认了苏方对大连协定的解释。

苏方紧紧咬住“战争状态”不放：海军根据地的防护中国已委托苏联负责，而在对日战争状态尚存期间，大连防护由旅顺口海军根据地统制，坚决拒绝国民政府向旅大地区派兵。

如果王世杰等人在签订协议时，仔细研究中文和俄文文本的差别，使俄文文本与中文文本语义上完全一致，那么这次交涉在法理上就会主动得多；虽然交涉未必成功，但在法理上必然赢得主动。在形势本来就不利的情况下，王世杰又拿不出过硬的法理根据，结果一无所得。国民政府关于向旅大派兵外交交涉遂就此失败。王世杰的疏漏应引为对外交涉的严重教训。

外交部关于旅大派军交涉失败后，国民政府便把交涉的重点转移到仅接收旅大行政上。

作为行政接收的第一步，决定先派前驻苏军军事代表团团长董彦平和东北特派员张剑非率代表团视察旅大，就近与驻旅大苏军当局，商讨恢复旅大行政问题，同时任命孙桂籍为旅顺市市长，改任龚学遂为大连市市长，为下一步行政接收做准备。

民国三十六年（1947年）4月16日，王世杰向苏联驻华大使彼得洛夫提交备忘录，将董彦平一行视察旅大的决定通知苏方，并要求苏联政府命令驻旅大苏军当局给视察团“一切必要之协助，俾彼等能作安全之视察”。

这份备忘录对苏要求重点不再坚持，向旅顺海军根据地区域派军（仅仅提到有派军的权利），只派武装警察，该警察的数量及驻扎地点与苏军当局商定；对大连，“除派武装警察外”，同时并“拟派”两旅陆军进驻。

“拟派”就是不派，对此苏方十分清楚。这样，在大连派兵问题上，苏联取得了完全胜利。对旅大地区不能派驻军队，所谓国民政府对旅大的行政接收就没有可能，董彦平的视察也就无关紧要了。

5月5日，苏联通知国民政府，已经指示驻旅大苏军当局给予董彦平一行必要的协助，国民政府又经过一番准备后，代表团于6月初开始了视察活动。

6月2日，董彦平、张剑非、叶南、朱新民、邱南等人由沈阳出发，抵葫芦岛后转乘长治号军舰，于次日下午抵达旅顺。4日，该代表团向旅顺苏军当局提出视察细目单，视察内容从政权机关到群众团体，从工矿企业到车站码头，从市区到农村，凡旅大地区各行各业无不包容于视察之内。

如果允许董彦平按细目单视察，苏军支持中共建立旅大行政机关和中共武装存在的情况，必将彻底暴露，苏联再也无法逃避违反《中苏友好同盟条约》的责任。董彦平此行视察的目的就在于此。苏方对此也一清二楚。

辽东形势图

因此，苏军当局对视察作了“精心安排”。6月6日，旅顺苏军当局对董彦平视察项目逐一答复：（1）“执行行政职务之机构及其措施，包括学校、报社、工商业及金融机构等，苏方建议均向该机构直接查询”，就是说，各机构接待与否，苏方概不负责。（2）“公用事业方面，发电厂系由中苏合办之大连电力局办理，自来水厂则由中苏混合委员会管理”，这里中苏合办和中苏混合委员会之中的中方，当然是指旅大地方当局或民间团体，实际上是中共。苏方的意思是说，这些公用事业不因董彦平的视察而改变其性质。（3）“协议线以南12公里地区，因系苏军警戒线，不便出入”，实际上，不仅协议线以南12公里，而且连同协议线以北10公里的狭长地带，都是中共武装部队的活动区。

苏方的答复，使董彦平的视察项目和范围大打折扣。

在董彦平坚持下，苏方同意派人陪同视察。于是在苏军当局和中共旅大地区党组织的紧密配合下一场反视察斗争开始了。

早在4月中旬蒋介石政府紧锣密鼓地筹划接收旅大时，中共旅大地委就及时召开了党内干部会议，决定成立关东公署，统辖大连市、旅顺市、大连县和金县，缩小大连市区范围，以便“有较多的回旋余地”，因为按条约规定，大连市主权完全属于国民政府。

为适应斗争需要，掩护人民武装，公安总局所有干警一律改穿警服，各级警官均佩戴警衔，总局局长佩带中将衔，以与董彦平的军衔相对应。

旅大地委与苏军当局商定，将流通于旅大地区苏军发行的通用货币实行登记、兑换、加贴印花、加盖钢印，以防蒋方所持已在其他地区停止使用的苏军货币（军用票）流入大连，破坏大连地区的经济和金融。地委还改善工作方法，注意斗争策略，加强形势教育，避免造成群众思想混乱。

韩光

5月28日，苏军驻大连警备司令将董彦平将来旅大视察的情况正式通知中共旅大地委，并要求地委配合他们做好这次“接待”。第二天，地委召开紧急会议，对董彦平视察团的企图和活动作了分析和研究，决定采取“拖延、孤立、留难、限制、监视”的对策，并组成了以地委书记韩光为首的临时工作委员会，负责领导这场斗争。

董彦平抵达旅大之后，苏军当局和旅大地委从接待开始，就力求做到由地方政府出面，迫使国民党当局承认旅大地方民主政权。

在迎接董彦平的到来和为他举行的欢迎宴会上，苏军当局都邀请旅大民主政权主要负责人迟子祥和周光等到场。

在欢迎宴会上，还特别安排迟子祥发表讲话。他重点讲了旅大全区性政府——关东公署的成立经过，强调旅大地区“行政已上轨道，工商业发达，物价稳定”，皆苏联援助之功，并希望继续得到这种援助，公开表明民主政权与苏军当局的关系是密不可分的。

按预定日程，6月7日董彦平视察团将视察关东公署、旅顺市府和警察总局等政权机关。苏军接待人员即向视察团转达说，迟子祥表示，视察团必须到关东公署进行答拜，始能接受视察。因关东公署系出于民选，“轻侮渠等即系轻侮本区150万人民”。视察团以公署未经政府批准，在法律上不能答拜为由，请苏军当局转圜。

苏军接待人员表示：“本军不便对渠等有所强迫，盖本军之立场为不干涉中国内政。”董彦平如赴公署答拜，即在形式上承认了公署的合法性，这就从根本上违背了他大连之行的宗旨，他只好放弃视察关东公署，去视察其他单位。

“关东公署针锋相对地指示各单位，没有公署的介绍信，对视察团不予接待，拒绝参观。”

视察团所到之处，无不受到限制和冷遇，完全打乱了董彦平的计划。随后，苏方通知视察团，长治舰和视察团给养改由关东公署供应，视察团一切开支需支付现金。视察团所携大批红军票，因未加盖关东公署公章，市面一律拒收，到银行兑换，亦遭拒绝。于是，这大批红军票全成废纸，以致视察团在视察大连时连午饭都没吃成。董彦平要求视察军港，苏军以军事重地为由而拒绝；视察团要求下乡，又以地面不静、安全不负责任被劝阻。为轰走视察团，苏军还在视察团驻地附近的要塞进行火炮实弹演习，并配合大队空军起飞。

董彦平四处碰壁，一筹莫展，躺在招待所里托病不出，挨到6月12日打道回府。蒋介石精心安排的这次旅大视察便这样草草收场。

董彦平旅大视察是蒋介石接收旅大行政活动的高潮。

这一高潮是蒋介石内战军事行动巅峰期间的外交体现。但是最令蒋介石得意的民国三十六年（1947年）春很快就过去了。当年夏天，中国人民解放军开始全面反攻，特别是在东北战场，东北民主联军发起了强大的夏季攻势，自此国军节节败退，蒋介石接收旅大的企图也就烟消云散了。

苏联由于拒绝向国民政府交出旅大行政，再没有主动提出对中长铁路沈阳至旅顺一段实行共管问题。苏联紧紧地封锁住旅大地区，国民政府则紧紧地抓住该段铁路，将该路段变成维持国军在东北作战的生命线。