《中华人民共和国民法典》第二编物权，第二分编所有权，第五章国家所有权和集体所有权、私人所有权，第二百五十条：“森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，属于国家所有，但是法律规定属于集体所有的除外”。

本条是关于森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源属于国家所有的部分，即成为国家所有权客体的规定。

《民法通则》第八十一条：“国家所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面等自然资源，可以依法由全民所有制单位使用，也可以依法确定由集体所有制单位使用，国家保护它的使用、收益的权利；使用单位有管理、保护、合理利用的义务”。 “国家所有的矿藏，可以依法由全民所有制单位和集体所有制单位开采，也可以依法由公民采挖。国家保护合法的采矿权”。 “公民、集体依法对集体所有的或者国家所有由集体使用森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面的承包经营权，受法律保护。承包双方的权利和义务，依照法律由承包合同规定”。“国家所有的矿藏、水流，国家所有的和法律规定属于集体所有的林地、山岭、草原,荒地、滩涂不得买卖、出租、抵押或者以其他形式非法转让”。

最高人民法院关于贯彻执行《中华人民共和国民法通则》若干问题的意见（试行）（１９８８年１月２６日最高人民法院审判委员会讨论通过）９５．“公民和集体依法对集体所有的或者国家所有由集体使用的森林、土地、山岭、草原、荒地、滩涂、水面等承包经营的权利和义务，按承包合同的规定处理。承包人未经发包人同意擅自转包或者转让的无效”。９６.“因土地、山岭、森林、草原、荒地、滩涂、水面等自然资源的所有权或使用权发生权属争议的，应当由有关行政部门处理。对行政处理不服的，当事人可以根据有关法律和行政法规的规定，向人民法院提起诉讼；因侵权纠纷起诉的，人民法院可以直接受理”。

《物权法》第四十八条：“森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，属于国家所有，但法律规定属于集体所有的除外”。本条是对《物权法》第四十八条的继承。

关于森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源的国家所有，最初是在宪法中予以规定的。

1954年《宪法》第六条规定：“国营经济是全民所有制的社会主义经济，是国民经济中的领导力量和国家实现社会主义改造的物质基础。国家保证优先发展国营经济。矿藏，水流，由法律规定为国有的森林、荒地和其他资源，都属于全民所有。”

1982年《宪法》第九条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”

有学者认为，计划经济体制下，“54宪法”对自然资源国家所有的规定实际上是对国有自然资源的所有制性质的规定。随着市场化和国家法治的推进，“82宪法”关于森林、山岭等自然资源国家所有的原则规定是自然资源国家所有权法律化的初步体现。

《森林法》第十四条规定：“森林资源属于国家所有，由法律规定属于集体所有的除外。国家所有的森林资源的所有权由国务院代表国家行使。国务院可以授权国务院自然资源主管部门统一履行国有森林资源所有者职责。”第十五条第一款规定：“林地和林地上的森林、林木的所有权、使用权，由不动产登记机构统一登记造册，核发证书。国务院确定的国家重点林区(以下简称重点林区)的森林、林木和林地，由国务院自然资源主管部门负责登记。”

《草原法》第九条规定：“草原属于国家所有，由法律规定属于集体所有的除外。国家所有的草原，由国务院代表国家行使所有权。任何单位或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让草原。”

《草原法》第十条规定：“国家所有的草原，可以依法确定给全民所有制单位、集体经济组织等使用。使用草原的单位，应当履行保护、建设和合理利用草原的义务。”

《草原法》第十一条规定：“依法确定给全民所有制单位、集体经济组织等使用的国家所有的草原，由县级以上人民政府登记，核发使用权证，确认草原使用权。未确定使用权的国家所有的草原，由县级以上人民政府登记造册，并负责保护管理。集体所有的草原，由县级人民政府登记，核发所有权证，确认草原所有权。依法改变草原权属的，应当办理草原权属变更登记手续。”

《草原法》第十三条规定：“集体所有的草原或者依法确定给集体经济组织使用的国家所有的草原，可以由本集体经济组织内的家庭或者联户承包经营。在草原承包经营期内，不得对承包经营者使用的草原进行调整；个别确需适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村(牧)民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村(牧)民代表的同意，并报乡(镇)人民政府和县级人民政府草原行政主管部门批准。集体所有的草原或者依法确定给集体经济组织使用的国家所有的草原由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经本集体经济组织成员的村(牧)民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村(牧)民代表的同意，并报乡(镇)人民政府批准。”

将自然资源国家所有权正式作为民法所有权纳入民法体系，始于1986年的《民法通则》。《民法通则》第八十一条上述规定明确了承包人转包、转让的条件，但未对森林、山岭等自然资源的国家所有权作进一步解释。2007年施行的《物权法》第四十八条才作出了明确规定。

在民法典编纂过程中，《民法典各分编(草案)》第四十五条吸收了《物权法》第四十八条的规定。《民法典物权编(草案)》(二审稿)第四十五条的但书部分，以“但是”一词替代“但”字，具体表述为，“森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，属于国家所有，但是法律规定属于集体所有的除外”。从“但”到“但是”,虽然只有一字之差，且法条内容并无实质改变，但是可使法条更加正式严谨。最终被《民法典》第二百五十条所采纳，形成本条规定。

本条旨在对森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源的归属进行规定。

在物权法立法过程中，本条是否应当规定存在较大争议。有学者认为，以所有制性质类型区分所有权并无任何实益，市场经济规律要求对合法财产进行一体保护，就所有权规范事项统一加以规定。有学者认为，本条与《宪法》第九条第一款极为相似，基本属于照抄法条，并无实质意义。

但是，宪法与民法功能不同，宪法在于限制国家权力，民法在于为私人自由行为提供保障。物权制度的立法目的是维护国家基本经济制度，维护社会主义市场经济秩序，明确物的归属，发挥物的效用，保护权利人的物权。《民法典》物权编关于所有权的规定，解决的是私法上的财产归属问题。

根据《宪法》第九条的规定，森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源找到了宪法上的所有权归属，而将宪法上自然资源国家所有权转化为民法上自然资源所有权，可为自然资源用益物权的生成提供母权基础，能够更好发挥自然资源的效用，实现物尽其用的目的。同时，民法上自然资源所有权负有社会义务，权利人行使权利需考量社会公共利益，这对进一步保护国有自然资源，合理开发与利用自然资源，具有重要意义。

本法条为不完全法条，只规定了“构成要件”部分，没有规定“法律效果”部分。其中“但是法律规定属于集体所有的除外”属于限制性规定，与前半部分一起显现出我国森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源的所有权格局，即森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源以国家所有为原则、集体所有为例外。本法条不足以构成一个行为规范和裁判规范均具备的完全法条。作为一种说明性的不完全法条，它并不包含司法裁判规则，不能独立产生法效果，“只有与其他法条相结合，才能开展共创设法效果的力量”。

（一）、森林等自然资源国家所有权主体

本条对森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源的归属进行了明确规定，即只能属于国家所有和集体所有，从所有权主体的角度讲，个人不能成为森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源的所有权主体。这与我国社会主义基本经济制度相适应。

当然，也有学者认为，森林等自然资源国家所有权主体将自然人排除在外，缺少法理基础，也与自然资源之上承载的民众利益不符。森林等自然资源绝大部分属于国家所有，集体所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源以例外的方式由法律进行规定。

本条中“国家”一词如何理解一直是学术界争论的焦点，关于自然资源国家所有权的主体，存在全民说、国家说、政府说等理论纷争。

其一，“全民说”认为，根据《宪法》第九条，国家所有，即全民所有，国家所有权的真正主体是“全体人民”，国家实际上只是代表全民行使财产等所有权，而这些权力的行使必须服从全民的利益和意志。社会主义国家所有权与资本主义国家所有权本质上是不同的，我国实行生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动集体所有制，全民所有制决定了国家所有权的主体的全民性。

其二，“国家说”认为，尽管《宪法》规定自然资源属于国家所有即全民所有，但“全民”并非严格意义上的法律概念，无法成为所有权主体，自然资源国家所有权的主体只能是“国家”。在“国家”作为国家所有权主体前提下，《民法典》第二百四十六条第二款规定“国有财产由国务院代表国家行使所有权”，表明“国家”作为国家所有权主体是一个抽象的法律人格行使其所有权，参与到民事关系之中，需要具体化一定的意思机关和执行机关，由此国务院和各级政府代表国家(全民)行使国家所有权，它们是全民通过民主程序选择的利益行使主体。在历史和现实中，国家均可成为财产所有权的主体，我国是人民当家作主的社会主义国家，由国家作为全民财产的所有权主体，最能代表全民的意志和利益，“国家说”符合国家所有权立法。

其三，“政府说”认为，“国家”与“全民”一样都是抽象而不确定的概念，都不可以作为国家所有权的主体，而真正的主体是行使国家所有权的政府。“应该把国家所有权分解为各级政府所有权，这样不仅可以避免国家所有权主体虚化的现象，而且减少了代理环节，使得政府的责任更加明确，从而各级政府在投资生产时势必更加谨慎，自我约束性更强。”

从《民法典》对自然资源国家所有权的立法确认看，本条中的“国家”指的是民法上的国家，具有独立的法律人格，能够独立承担责任。承认国家的民事主体地位，是其他民事主体代表国家行使所有权的前提和基础。

我国社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，作为国家所有权客体的生产资料应最终归属于全民，国家所有权必须服从于服务全民、为全民共享这一制度性的根本要求。在生产关系层面，国家所有权的主体是全民，即全民是真正的主体，但在法律层面，由于“全民”不是一个法律主体，而是法律主体的集合，因此在法律层面“国家”作为一个整体，代表“全民”成为国家所有权的法律主体。

国家具有多重含义，可以是国际法意义上的主权国家、公权意义上的政府，也可以是民法上的主体。私法制度中国家所有权的主体“国家”,是国家所有权在民法上的主体，是具有法律人格的国家，在民法上是一个具体和确定的概念。国家法人回到私法领域中，以私法形式履行其目标及任务，在这种情况下，国家与其他私法人在权利上是平等的。

“民法范畴的国家所有权”即为民法所有权，在于实现物尽其用，并防范私主体对权利的侵害。森林等自然资源的民法上所有权与宪法上所有权两种类型的所有权并行不悖。

（二）、自然资源作为国家所有权客体的范围

自然资源的范围关涉自然资源利益能否公平分配，并且对落实自然资源资产所有权以及自然资源的开发利用有着直接的重要影响。

《宪法》第九条第一款与本条文前半部分“森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，属于国家所有”中使用“等”字，而在“属于集体所有”部分，并未使用“等”。一个法条前后使用语词的不同，反映出“等”字的理解是界定自然资源国家所有权客体范围的关键。虽然《宪法》第九条未明确授权委托立法机关对国有自然资源范围进行界定，但自然资源所有权关涉公民基本权利，依据《立法法》第八条，由法律规定，才能真正体现广大人民的意志与根本利益。而且，宪法上的自然资源国家所有条款是一种制度性保障条款，只是要求立法者就自然资源利用建构完善的法律制度体系，以保障国民公平地享有对自然资源的各项权益，并不能界定国有自然资源的范围。

界定自然资源国家所有权客体的范围，应当正确理解本条文中“等”字的含义。虽然“等”字本身具有开放含义，但从体系解释角度来看，根据《民法典》第二百四十六条第一款的规定，国家所有的财产由法律规定，国有自然资源的范围也应以法律的明确规定为界定标准，遵循法律保留原则。即哪些自然资源应属于国家所有，需要经由全民的代表机关审慎决策后作出明确界定。

自然资源国家所有权在《民法典》物权编的确认，标志着自然资源国家所有权完成了从宪法上所有权向民法上所有权的转化。但是，宪法规定是否妥适地具体化为物权规范，民法上自然资源国家所有权的行使，如何实现宪法所欲达致的公共性目的，值得思考。毕竟，自然资源与传统的物有明显差异，自然资源之上承载着经济、生态、社会等多重价值。在市场经济条件下，国家所有权行使的直接目的是国有财产的有效利用。

但是，作为国有财产的自然资源不能一概而论。自然资源承载的价值具有多元性，决定了自然资源国家所有权行使目的的多重性，不仅要注重经济收益，对生态环境的保护与公共利益的考量也同等甚至更为重要。如此才能保证民众对自然资源享有机会的平等性，促进社会可持续发展。

实践中遇到有关陨石所有权的归属问题。我们认为，具有重要科研价值的陨石应属于自然资源，归国家所有。具体理由如下：

第一，参照相关部门规章的规定，可以认定具有重大科研价值的陨石属于国家所有。依据《地质遗迹保护管理规定》第七条第三项的规定，“具有重大科学研究和观赏价值的岩溶、丹霞、黄土、雅丹、花岗岩奇峰、石英砂岩峰林、火山、冰川、陨石、鸣沙、海岸等奇特地质景观”，作为地质遗迹应当予以保护。而依据该规定第四条，“被保护的地质遗迹是国家的宝贵财富，任何单位和个人不得破坏、挖掘、买卖或以其他形式转让。”据此可知，具有重大科学研究和观赏价值的陨石是国家的宝贵财富。在目前法律没有明文规定的情况下，此部门规章应当作为确定陨石归属的重要参照依据。

第二，在法无明文规定的前提下，依据体系解释的方法，宜认定具有重要科研价值的陨石属于自然资源的范畴，归属国家所有。

一方面，依据《辞海》对自然资源的定义，其是指天然存在并具有利用价值的自然物。因此，自然资源应当是一个开放性的概念，除既有法律和社会观念明确确认的种类外，不应排除新的自然物纳入自然资源范围内。从这一角度讲，陨石通常具有较高的科研价值，且具有稀缺性，将其列入自然资源的范畴似无不妥。

另一方面，我国《宪法》第九条规定，矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有。本条进一步规定，森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，属于国家所有，但法律规定属于集体所有的除外。在《民法典》并未明确界定自然资源含义的背景下，采取“等外”解释的方法，在体系上要以“等内”的内容作为参照。《民法典》本条“等内”的内容是“森林、山岭、草原、荒地、滩涂”，“等外”的内容有必要与这些类型大致相当，即作为《民法典》本条规定的典型形态是森林、山岭、草原、荒地、滩涂，它们都是重要的自然资源，而非价值较小的自然资源。

陨石虽然属于自然资源，但要归属到《民法典》本条所规定的“自然资源”范畴，就必须具有重要的科研价值。至于是否重要，则需要在审判实践中根据案件具体情况征询有关部门意见来予以认定。

第三，从价值导向和利益衡量上讲，也有必要将具有重要科研价值的陨石确定为国家所有。

对具有重要科研价值的陨石，将其归属于国家所有，有利于国家的科研活动，有利于探索未知的世界，实现人类的福祉。如果适用先占规则将其归属于个人所有，则可能影响相关科研活动的进行。将具有重要科研价值的陨石作为自然资源属于国家所有，并不是要过度扩张国有的范围，而是在一定程度上考虑到了对陨石的充分和有效利用。通常而言，陨石属于高度稀有的自然资源，具有很高的科研价值。针对陨石的科研成果很可能带来重要的公共福利。

从经济学上看，法律之所以确认和保护财产权，在很大程度上是为了激励财产权人去创造社会财富。但对于陨石这样的自然资源，其通常是因为偶发因素产生并被人们所发现的。换句话说，这类自然资源并不需要人们付出巨大的成本去创造和发掘。因此，法律没有必要通过赋予发现人所有权来激励陨石财富的创造。当然，有必要依法给予陨石发现人一定的奖励，这也与《民法通则》第七十九条第一款规定对于埋藏物、隐藏物的发现者给予表扬或者物质奖励的基本精神是一致的。

第四，没有必要将没有重要科研价值的陨石都规定为国家所有。

从本条及下一条关于野生动植物资源的规定来看，自然资源属于国家所有，要么是因为此类自然资源具有重要的价值，要么是出于保护特定的野生动植物资源的需要，并非所有的自然资源都属于国家所有。例如，野生动植物资源归于国家所有，但这并不意味着路边的野花、野草都归属于国家所有，只有列入国家相关法律保护范围的动植物资源，才归属于国家所有。陨石也属于一种自然资源，在确定陨石的法律归属时，原则上也应参照上述规则。从实际情况来看，陨石的类型多种多样，并非所有的陨石都具有重要的科研价值，小块的陨石可能不具有重要的科研价值和其他价值，有的地方甚至已经出现了陨石市场，从而为这些小块陨石的交易提供场所。因此，对于那些没有科研价值的陨石，从《民法典》保护私权的理念角度出发，也没有必要将其归属于国家所有。