河套地区地理结构图河套地区的形成与黄河息息相关，正是受地形的影响，黄河在受到贺兰山和阴山的阻碍后，流速变低，并在两山与鄂尔多斯高原之间冲积成了三片被统称为“河套平原”的平坦之地。其中黄河在贺兰山所冲积的平原被称之为“西套平原”，其范围在青铜峡和石嘴山之间，因为现在属宁夏，也被叫做“宁夏平原”或“银川平原”，在阴山所冲积的部分被称之为“东套平原”。由于西套平原的地缘位置更具独立性，因此狭义上的“河套平原”仅指阴山脚下的东套平原。由于阴山山脉整体又呈现断续状，即使是在黄河以外的主脉，也可以明显地被分为：狼山——阴山——大青山三部分。这其中狼山与阴山之间的分割最为明显，后者的西南角甚至已经伸至黄河的北岸了。阴山的这种走势则把“东套平原”又分为西边的后套平原、东边的前套平原两块。后套平原的范围在巴彦高勒与西山咀之间，因其中心城市巴彦淖尔坐落于此，又称之为巴彦淖尔平原。范围更小的“河套平原”就指的这里。前套平原的范围在包头、呼和浩特和喇嘛湾之间。南北朝时称为“敕勒川”，就是那首最为有名的北朝民歌“敕勒川，阴山下。天似穹庐，笼盖四野。天苍苍，野茫茫。风吹草低见牛羊”中所描述的“敕勒川”。五代时叫“丰州滩”，到明朝开始河套之议时，因为前套平原已经成为蒙古土默特部的驻牧地，所以又被称为土默川平原。俺答汗正是以此为基地，在整个鄂尔多斯高原游牧，并对明朝在陕北的长城防线发起攻击。

河套平原及周边示意图秦汉时期，黄河在后套平原的干流与现在的干流更加靠近阴山山脉，这段黄河早期的河道被称为“乌加河”，而为了区别黄河在后套的两条河道，乌加河被古人称之为“北河”；而今天的黄河主河道，则被称之为“南河”。乌加河和鄂尔多斯高原，往南延伸至秦昭襄王长城的这一片地区，就是“河南地”，顾名思义即黄河以南地区。而此河南地并非现在的“河南省”，其地理范围可以粗略地理解为后套平原+鄂尔多斯高原地区。这也是这片土地在史书中最早的名字，由于史书对这个名字的记载过于简略，以至于很多人误把“河南地”理解为整个河套地区。

秦汉“河南地”范围示意图而河套之名则始于明代，《明史》描述这个地区说：“大河三面环之，所谓河套也。”对河套地理范围的叙述是:“西有奢延水，西北有黑水，经卫(按指榆林卫，今陕西榆林)南，为三岔川流入焉。又北有大河(按即黄河)，自宁夏卫(今宁夏银川)东北流经此，西经旧丰州西，折而东，经三受降城南，折而南，经旧东胜卫(今呼和浩特托克托县)，又东入山西平虏卫(今山西朔州平鲁区)界，地可二千里。”《明史纪事本末》又云:“河套周围三面阻黄河，土肥饶，可耕桑。密迩陕西榆林堡(今陕西榆林)，东至山西偏头关(今山西偏关县)，西至宁夏镇(今银川)，东西可二千里;南至边墙，北至黄河，远者八九百里，近者二三百里。”《河套图考》序中指出：“河以套名，主形胜也。河流自西而东，至灵州西界之横城，折而北，谓之出套。北折而东，东复折而南，至府谷之黄甫川，入内地迂回二千余里，环抱河以南之地，故名曰河套。”由此可见，明代河套所指是这样一个地区:黄河经今宁夏北流至内蒙古巴彦淖尔市磴口与临河之间，以乌加河为主干道东折，然后流经包头、托克托县，再南折流往山西河曲、保德。与今鄂尔多斯市及巴彦淖尔市“后套平原”的地理范围大体相当。河套地区地处中温带，由于深居大陆内部，受东南暖湿季风影响较弱，西北干冷季风影响较强，气候寒冷干燥，鄂尔多斯高原一带多风沙。自然植被多以荒漠、半荒漠草原为主。虽然从整体情况来看，河套地区并不适合开展大规模的农业生产，但由于这片地区地处15英寸等雨线以南，地势平坦，北部的阴山山脉阻隔了来自蒙古高原的风沙，再加上黄河流经于此，拥有充足的水源。使得这片土地水草丰美，相较蒙古高原的其他地区更适合养马，特别是对于中原王朝来说。“马者，甲兵之本，国之大用。安宁则以别尊卑之序，有变则以济远近之难。”马匹是中国古代重要的战略资源，信息传递、物资运输等需要马匹，作为古代最重要的机动力量——骑兵，则更是需要优良的战马。基于此，倘若农耕民族得此地，则有足够的战马对抗游牧民族。而游牧民族为了掠夺农耕地区丰富的物产南下中原之时，得此地则就有了进入黄土高原地区的跳板。正如顾祖禹在《读史方舆纪要序》所云“河套南望关中，控天下之头项，得河套者得天下，失河套者失天下，河套安，天下安，河套乱，天下乱。”

中国温度带地图黄河在流经黄土高原时夹带大量的泥沙，这些巨量泥沙，在下游地带沉积起来，使得河床逐年升高，而为了防止决堤，被迫不断加高堤岸，形成“地上河”现象。而这给黄河下游带来了无穷无尽的灾害。但在流经河套地区时，泥沙含量没有那么大，水质比较清澈，流速比较缓慢。河套地区在黄河的灌溉下，土地肥沃，既可以耕种庄稼，又可以放牧牛羊，种植业和畜牧业都非常发达，则有民谚“黄河百害，唯富一套”。同样因为黄河在河套地区的水面宽阔平静，加之河面浅，冬天可以结冰通行车马。在这种情况下，游牧民族也可以借天气之便在河套平原上通行无阻，取得对农耕民族的战略优势。若农耕民族夺得此地，在此进行驻军屯田，并沿阴山一带修筑边墙，则可以经营成为农耕民族深入游牧地区的立足点。因此顾炎武在《天下郡国利病书》也评价道：“河套地迥迥占千里，其土肥沃，可耕粟，三面组合敌难入，面战可防守”

河套平原正是因为河套地区拥有如此独特的地理条件，使得河套地区被公认为是中原农耕民族和北部游牧民族的交界地带，而当农耕民族和游牧民族存在战争冲突之时，这里自然而然就成为农耕民族和游牧民族反复争夺的地带。早在战国时期，通过“胡服骑射”改革变得异常强大的赵国，北破林胡、楼烦等游牧者，迫使这些游牧者向北迁徙。赵武灵王把版图延伸到阴山山脉，下令沿阴山一线构筑长城，同时在河套地区建置“云中郡”。

赵“北三郡”地缘关系图，其中在河套地区设立云中郡秦统一之后，派蒙恬率30万大军将匈奴逐出河套地区，“徙谪戍以充之”，因河为塞而筑县，迁徙3万户到那里戍边，在陕北高原北沿修筑秦长城。设云中郡、九原郡来管辖河套地区，并修筑直道在战略上支援河套地区。移民到这里从事垦殖，因此河套地区又被称为“新秦中”。秦朝末年，移民重新迁回内地，匈奴趁中原战乱之时，重新占领河套地区。

秦九原郡、云中郡

秦直道战略示意图西汉时期，在公元前127年，汉武帝派卫青出云中击败匈奴的楼烦、白羊二王，占领“河间”，即河套。大臣主父偃上疏建议在河套筑城以屯田、养马，作为防御和进攻匈奴的基地。汉武帝接受这一建议，当年即置朔方郡（今内蒙古巴彦淖尔市磴口县）和五原郡（今包头西）。公元前125年置西河郡（今陕西府谷西北）。河套地区还包括之前的云中郡和定襄郡，以及北地、上郡的北部。

西汉河套四郡地缘结构图（公元前126年）魏晋南北朝时，河套地区是北方多个政权争夺的重地。其中属于匈奴族的赫连勃勃所建立的大夏国，建都于统万城（陕西省靖边县），河套成为赫连勃勃夏国统治的中心区域，历时二十五年（407年——431年）。此外，全部或者部分占领过河套地区的少数民族政权还有匈奴族的前赵，氐族的前秦、后秦等等。最终由拓跋鲜卑所建立的北魏统一北方而结束，河套地区也纳入北魏版图。隋朝时期，隋文帝就发动了两次对突厥的战争，将河套地区纳入其版图，后又“敕援边修保障，峻长城”，同时又在幽、并二州屯兵数万，以此来抵御突厥的入侵，巩固对河套地区的统治。开皇三年（583年）突厥分裂为东西二部，东突厥内附于隋，寄居白道川（今呼和浩特地区），开皇十九年（599年），突利 可汗在突厥内讧中失败，率众降隋，隋封他为启民可汗，将其部众移居于河套地区的夏、胜二州之间（今陕西靖边及鄂尔多斯市准格尔旗一带），同时在河套及其周边地区设置朔方、盐川、榆林、五原、定襄诸郡。

隋时期河套地区郡县设置唐朝初期，东突厥势力强盛，成为唐王朝的北部威胁。贞观四年（630年），唐军大举北上，给突厥以沉重的打击，东突厥政权灭亡，北方地区统一于唐王朝。唐将降附的近万突厥人安置在河套地区，设置羁縻都护府、都督府州，以突厥贵族统治其人民。唐在河套及周边地区设置的州有：灵、盐、夏、宥、胜、丰等州，州下各领若干县。永淳元年（682年），突厥贵族阿史那骨喃禄叛唐，建立后突厥汗国，连年侵掠河套地区。景龙二年（708年），朔方道大总管张仁愿在阴山之南、沿黄河外侧修筑了东、中、西三座受降城，设置烽堠座，有效地防御了后突厥对河套地区的侵掠。其中西受降城在后套平原；东受降城在前套平原，黄河北岸的托克托县；中受降城在二者的中间，也就是现在包头市的位置。辽代的时候为了经略河套，在东受降城的基础上建制了名为“东胜州”的行政区，后来金元两代也就跟着继承了下来。唐朝的安北都护府、单于都护府也曾在河套地区建置。

唐三受降城、安北都护府、单于都护府位置唐末至五代时，党项族拓跋部逐渐强大起来，它在名义上臣服于更替频繁的中原王朝，但实际上利用藩镇间的割据混乱，趁机扩张势力，河套绝大部分都由党项族占据，成为河套地区最有势力的民族，以至到宋元时期，终于成为河套地区的主宰。宋辽对峙时期，党项族或附辽攻宋、或与宋媾和，周旋于辽宋之间发展部族势力，经过几十年发展，势力渐强，足以同辽、宋抗衡，直至1038年元昊称帝建立夏国，形成了持续百年的宋、辽、夏鼎立局面，从此西夏立国占据河套将近200年的时间，一直到1227年蒙古成吉思汗挥军攻灭西夏为止。蒙古建立元朝之后，统一了全国，终结了北方游牧民族与中原王朝在河套地区的战争态势，河套已经完全为元朝势力所占有、控制。直到明朝立国，元顺帝北遁，河套地区再次成为游牧民族与农业民族相互征战、对峙的核心地带。二、明初对河套地区的措施在洪武元年（1368年）明军攻占大都后，元顺帝北逃，避居塞外，作为中央政权的元帝国之历史至此已经结束。之后的蒙古政权则被称为“北元”。但北元君臣仍欲图恢复中原，以中兴元朝，拒绝战败。为防止其卷土重来，明军继续对元朝残余势力继续讨伐。洪武三年（1370年）正月，经过沈儿峪口之战后，北元重臣王保保（扩廓帖木儿）溃败，消除了陕西西北方向的威胁，但由于正北方的威胁依旧存在，明朝方面开始开始重视河套的经略。三个河套平原中，由于后套平原在明朝时期还未得到充分开发，西套平原的地缘位置具有独立性，所以与山西相接的前套平原一带最为重要。明朝史料语境中的“河套”也围绕前套一带展开。洪武三年（1370年）二月，明朝大同守将金朝兴在击败来犯的北元军之后进取元朝在河套地区的行政中心东胜州（今内蒙古托克托县），是为明军进据河套之始。次年，明将汤和也从陕北进攻察罕脑儿（今靖边以西红柳河畔），俘获北元猛将虎臣，再次攻取东胜。明朝废除东胜州，并在原来的地方设立东胜卫，派军屯守。与此同时，在陕北也设置了延安卫与绥德卫，并加强了以延安为中心的陕北防卫，从洪武二年（1369年）至四年（1371年），明朝驻延安军事领导人的级别不断提高：从指挥朱明，到都督同知唐胜宗，再到中山侯汤和，驻军兵力也大为增强。以后又在河套腹地置五花所。这些卫所的军事影响基本上可幅射整个河套地区。

东胜卫和五花所的具体位置在明军攻取东胜州时，东胜元军选择投降，这些蒙古驻军就地易帜为明军。这么重要的位置不可能完全交由异族属性的降军，尤其是在洪武五年（1372年）明军在岭北之战失利之后，北元大举入侵边境，明朝收缩北部防线而采取守势，也因此明朝在漠南地区的卫所被迫内迁。由于东胜卫孤悬塞外，缺少大军策应，粮食不足以自给自足，最终被内迁至大同。直到洪武二十年（1387年）成功迫降辽东的纳哈出之后，明朝与北元对峙格局发生重大变化。经过洪武二十一年（1388年）捕鱼儿海之战后，北元元气大伤，明朝终于获得了主动权，朱元璋得以能众建边卫以固边防。再加上后期朱元璋有迁都西安的打算，河套的军事战略地位在这一时期显著提高，重新在河套驻军的事也迫在眉睫了。洪武二十五年（1392年），朱元璋派出了24员将领在河套及山西大同设立了十六个卫所。其中东胜分置为左、右、中、前、后五卫，同时修筑新的“东胜城”。但因后勤供应不继，最终罢废中、前、卫三所，隶属山西行都司。之所以隶属山西与军事重镇大同有关，大同历来为中原王朝抵御北方入侵的重镇。从地理上看，山西大同与河套的守军，守护的都是阴山防线。只不过河套面对的是阴山主脉，大同直面的是阴山余脉的丘陵地带。因为这层关系，不仅去东胜卫的驻军是从山西征召的，东胜卫也是由就藩于太原的晋王辖制。明朝在西套平原设置了宁夏卫（驻今宁夏银川市）、宁夏后卫（驻今宁夏盐池县）、镇羌所（驻今神木县）等一批新卫所。除此之外为了拱固对河套地区的控制，朱元璋还把他的十六子庆王朱栴给册封到了宁夏。但宁夏的战略地位仅仅相当于拱卫陕西，不能从大方向上解决蒙古入套的问题。相比较而言，黄河与阴山之间的广大地区的战略地位更加突出，在这里驻军屯田显得更加重要。

宁夏诸卫和镇羌所位置朱元璋去世后，建文帝削藩引发明朝“内战”。朱元璋第四子燕王朱棣起兵发动靖难之役，争夺皇位。在这个过程中，朱棣通过向宁王朱权“借”兵（实则诈取）的方式获得了其麾下的蒙古朵颜三卫（即兀良哈三卫）的骑兵，而朵颜三卫骑兵战斗力极强。有了这样的蒙古骑兵的助力，朱棣很快在夺位之战中取得了胜利。为了表示酬谢，同时也为了集中军事力量巩固自己刚刚获得的皇权，防止其他的藩王复制自己的“成功之路”，朱棣对蒙古人采取了更为怀柔的政策。在大宁地区，“遂割大宁地畀三卫，以偿前劳”。在河套地区，朱棣于建文四年（1402年）九月下令移东胜左卫于河北永平府，移东胜右卫于河北遵化县，以免为晋王一系所用。当然朱棣还是很清楚河套地区的战略地位的，只不过朱棣认为最紧迫的事项并不是在河套驻军建卫，这个想法在他回复当时镇守宁夏，节制山西、陕西、河南军队的总兵官何福时有所表露：“尔奏欲立东胜卫，此策甚喜，须俟镇虏、定边，诸卫皆定然后立之，则永远无虞”。其大意是重设东胜卫这个想法不错，不过要等陕北一线的卫所全部部署完毕后，再重新设立才能保长治久安。这么重要的位置，之所以没有放在第一时间控制，是因为朱棣采取与其父不同的边防战略，经过四年的靖难之役，“塞王守边”制名存实亡，且其尾大不掉的弊病凸显无遗。因此朱棣倾向于以“天子守边”控制下的镇守总兵制代替“塞王守边”制以消除对皇权的潜在威胁。二是多年镇守北边的军事实践使朱棣与其久住南京的父亲在如何应对北方政权问题上的理解必然存在某种差异，即在军力配备、后勤保障、双方作战方式等具体问题上朱棣有更深切的体会。所以调整北边防务、实施军卫内迁正是这种边防思想变化促成的。

基于上述考量，朱棣认为北伐漠北才是当下最重要的事。只要把退入漠北的北元残余势力彻底打服，那么阴山一线的安全自然会有保障。朱棣之所以迁都北京，巩固边防，把防御重点放在燕云十六州一带，把最精锐的部队集中在自己身边，正是基于这一战略。再加上东胜卫孤悬塞外、粮草不济，是空虚的无人之地，驻守成本极高。两相对比，主动出击直捣漠北更合理一些。朱棣的战略构想是这样的，在位时期的军事行动也是如此。从永乐八年（1410年）开始，朱棣在14年间五次北征，三次深入漠北直至最后一次北征归途中病逝。在明朝有直捣漠北的实力时，河套地区的地缘价值并不是那么突出，尤其这片土地虽然能够农耕，但经营起来肯定还是要大量输血的。基于上述原因，东胜卫也就必然在内迁之列了。东胜卫虽然内迁，但永乐时期明朝还具有漠北远征的实力，加上此时四分五裂的蒙古诸部实力尚弱。所以东胜虽撤，蒙古人的势力却暂未能进入河套。然而朱棣具有远征漠北实力，并不代表后世的子子孙孙也拥有这样的能力。有了朱棣的先例，后来继位的明仁宗朱高炽、明宣宗朱瞻基，都没有再在河套建卫。明英宗朱祁镇也仅仅于正统三年至十四年（1438—1449年）间短暂恢复了东胜卫。更多的时候是在得知蒙古部落入河套时派军驱赶，避免河套成为蒙古南下的跳板。最好的防守就是进攻，不在阴山筑长城，不在河套屯田驻军，而是入套就打。在此时的明朝已经不具备这样的实力下，这种做法已经解决不了问题了。

明时期全图（1433年），此时河套尚且在明朝“控制”之下正统十四年（1449年），明英宗亲率数十万大军北征蒙古瓦剌部失败的“土木堡之变”，成为了大明王朝由盛转衰的标志，同时也使明朝丧失了出塞作战的主动权，此后明朝开始大规模修筑长城，转入战略防御阶段。同样是在这个时间点，明朝再次罢废了东胜卫，从此之后再也无力恢复东胜卫，丧失了对河套的控制权。三、北虏入套然而种地的人看不上河套平原，却是游牧者向往的草原。因此永乐朝之后，从明宣德年间开始一直有不同的蒙古部落试图入驻河套地区，史书称“北虏入套”，又称“河套之患”。相应地，史书中称这些进入河套地区的蒙古部落为“套虏”、“套寇”。关于蒙古部落入据河套的时间，史料记载多有不同，但总的来说，大致经历了兀良哈三卫南迁、北虏入套和土默特蒙古南迁三个阶段。兀良哈三卫虽然在靖难之役期间接受朱棣的招抚，但这种关系依然不是稳固、持久的。永乐中期，东蒙古鞑靼部太师阿鲁台势力壮大，兀良哈三卫依附于阿鲁台，也由此遭到朱棣的军事打击。到宣德年间，兀良哈三卫摆脱了阿鲁台的控制，投靠瓦刺，并开始围剿逃窜的阿鲁台，南移西迁。正统年间开始在河套的河外阴山脚下住牧，开始侵扰河套地区。在此时，三卫已经在河套地区积聚了一定的经济、军事力量，才有一定的实力进入明朝边境劫掠，直至景泰末年才退出河套地区。如果说宣德到景泰年间兀良哈三卫南迁仅仅是蒙古部落入据河套开始，那么从景泰末年开始蒙古各部陆续进入河套。景泰年间，蒙古部落发生内讧，也先被杀，曾受也先控制的兀良哈三卫要求近边驻牧，鞑靼部也纷纷南下进入水草丰美的河套地区。东蒙古太师孛来在景泰末年到天顺初年期间赶走兀良哈三卫，入据河套。天顺元年（1457年）二月和五月，孛来所部先后侵犯明朝延绥、宁夏等地，于二月又入庄浪。此后孛来部出入河套，屡屡侵犯明宁夏、延绥、永昌、庄浪、古浪、镇番等处边境。天顺五年（1461年）孛来派遣使臣出套到凉州求贡，可知其部落当时主要在河套及套西一带住牧。明廷为阻止孛来住牧河套，令其依旧例仍从大同入贡，孛来遣使从大同入贡后不久，率部东行。

在孛来率部入套的同时，蒙古其他诸部也相继进入河套地区。天顺六年（1462年）春，蒙古鞑靼部毛里孩、阿罗出、孛罗忽三部“掠边人以为向导，因知河套所在”，遂自漠北举部南迁，入据河套，并以河套为基地分掠内地。成化五年（1469年）冬始，癿加思兰、满都鲁也相继入据河套。在冰封时入套，河冰解前出套。每年春季出套之后，癿加思兰率部西经贺兰山驻牧于明甘州、凉州等卫边外，孛罗忽等则率部过黄河经东胜一带，经明宣府、大同边外向东北行。弘治年间，鞑靼部的达延汗统一蒙古诸部，势力大增，复拥众入据河套。弘治元年（1488年）夏，小王子“奉书求贡，自称大元大可汗。朝廷方务优容，许之。自是，一面与明通使，一面往来河套掠边，其在位期间蒙古复强，弘治八年（1495年）土默特部首领火筛拥众进入河套驻牧，弘治十三年（1499年），达延汗、火筛复居河套。弘治、正德年间主要在河套活动的部落为达延汗部。嘉靖时期，土默特部首领吉囊、俺答部在河套地区活动，成为明朝北部边界的主要威胁。至此，在成化时期蒙古各部已经将河套作为其久居之地。弘治、正德年间蒙古各部已经在河套地区稳固了下来，到嘉靖年间以俺答为首的土默特蒙古部占据了河套。这片三面阻河、水草丰茂、可耕可牧并有盐池之利的地区从此成为鞑靼诸部侵扰内地的主要基地。在此之前，蒙古人从漠北远道南下，“去来无常，为患不久”，自入据河套之后，蒙古人临边而居，进犯内地的能力大大加强，河套地区就成了各路蒙古族争夺的地区，也成了后来鞑靼部落进攻明朝的前进阵地，兵马补给处。而明朝方面失去黄河之险和一大片缓冲地带，受到严重威胁。四、出兵“搜套”还是筑墙拒守？（一）“搜套”行动蒙古各部落大规模进入河套后，以河套为根据地，利用明军骑兵不足的弱点，采用避实就虚的闪击战术。而明军善战者少且防守分散，始终疲于应付。结果就是顾此失彼，边镇人员、物资等损失惨重。而严峻的边关局势迫使明军改变策略，即由旧有的专守防御，转变为先发制人的攻势防御，出兵深入河套腹地，扫荡蒙古部落的据点，凭借武力手段将蒙古势力逐出河套，即“搜套”、“剿套”。搜套的思想最早见于《国榷》天顺八年（1464年），延绥的左参将都指挥同知房能的建议“除潜寇以靖边疆，移营堡以固边方，制利器以破敌锋”，即以攻为守。但时任兵部侍郎王复认为 “以七百里趋战非宜，且恐以侥幸启衅”，奏请阻止。成化元年（1465年）十月，毛里孩部入寇陕西，揭开了“套寇”大举入侵的序幕。明都御史项忠、彰武伯杨信出兵抵御，逐走毛里孩。但鞑靼人自此“无岁不深入，杀掠人畜至数千百万”。吏科给事中程万里针对毛里孩在河套活动的形势，建议“选京师骑兵一万，宣府、大同各一万，每三千人为一军，以骁将十人统之，严其赏罚，密使人探毛里孩所在，出其不意，昼伏夜行，径捣其垒，破之必矣！”是最早提出“剿套”建议的人。在成化二年（1466），大学士李贤重新提议大举搜套，力图从根本上解除北边边患问题，然而王复等认为“大举搜套，必主将得人。”北边边患再度加剧。成化六年（1470年），孛罗忽、癿加思兰入据河套后袭扰明朝边境，“边人大扰”，延安、绥德、宁夏、平凉、巩昌、固原处处告警。鞑靼军甚至由河套东击大同，逼近万全（今张家口市附近），威胁到首都北京。成化八年（1472年），时任兵部尚书白圭议“大举搜河套，发京兵及他镇兵十万屯延绥”、“以十万众大举逐之，沿河筑城抵东胜，徙民耕守”。明廷三次派大将抚宁伯朱永、武定侯赵辅、都督刘聚率军征讨，均无功而还。当时明朝统治已到中期，边政日趋腐败，“边将拥兵，莫敢谁何，徼所遗老弱及杀平民以上功，冒升赏”，以至于鞑靼“益横，内地且危”。成化九年（1473年），明廷以都御史王越总督关中军务。王越是明中叶御鞑名将，熟知边情，敢作敢为。这年满都鲁、孛罗忽进犯秦州（今甘肃天水），王越侦知其家口都留在榆林边外的红盐池（今神木县北红碱淖），遂乘其主力外出之机，率1万骑兵出榆林，两昼夜急驰800里，突然袭击“套寇”后方巢穴，杀敌350余名，尽获其家口畜产而归。鞑靼主力闻讯赶回，巢穴已成一片灰烬。于是“相顾痛哭，自是远徙北去，不敢复居河套”。红盐池之战的胜利带来制度上的革新，当时为了专门防御蒙古兵南下，在长城沿线设置九个军事重镇，即为明朝九边。其中延绥、宁夏、甘肃三镇在九边中地处最西端，合称为西三边。但长期以来，三镇之间缺乏有效的协调合作，遇事互相推诿，在自己的防区内独自御边，一旦有战事便各自为战。各镇总兵、巡抚、监军之间权责不一、互相牵制，以至于政出多门、号令不一，往往贻误战机。为了统一加强西三边地区的御边力量，明廷于弘治十年（1497年）设置三边总制，开府固原，防秋驻花马池。令王越为首任三边总制。为西三边最高军政长官，自总兵、巡抚而下皆听节制。到嘉靖四年（1525年）杨一清督陕时，这一职务与巡抚一样成为定制。后在嘉靖十九年（1540年）改为总督，完成了由外派京官向地方官转化的过程。

虽然红盐池之战被冠以“明中叶边功第一”的称号，然而此役歼敌不多，实际上并未与“套寇”主力交手，只是趁其远出闯入人家家里放了把火，给“套寇”的打击主要是心理上的。这样的战斗也算是空前大捷，可见当时明边防军的战绩实在不怎么样。而这样的胜利所起到的威慑作用也难以持久。到成化十六年（1480年）时鞑靼就又出现在延绥一带。于是，“寇每入，小击辄去，军罢即复来，率一岁数入。将士益玩寇，而寇势转炽”。（二）筑墙拒守在明廷进行“搜套”军事行动的同时，也有很多官员力倡通过修筑边墙实现对入据河套的蒙古部落进行防御。即修筑墙、台、墩、堡以遏制蒙古族对内地的袭击和掳掠，也就是修长城。早在正统末年东胜卫撤废，蒙古游骑陆续进入河套之时，明朝边将王骥、王祯等在陕北沿边一带建筑了一批营堡、墩台，陆续设置24所，岁调延安、绥德、庆阳三卫官军分屯戍守，又在绥德以北增筑榆林城（今榆林市）作为边防枢纽。因此在景泰年间（1450—1456年）蒙古游骑虽也多次入犯延安、庆阳等地，但尚未在河套立足，因而“不敢深入”。成化时期，“套寇”犯边的情况越来越严重，曾反对房能、李贤“搜套”的王复在奉成化帝之命考察河套地区后，主张“移堡筑墙”。后有成化六年（1470年）时任延绥巡抚王锐又建议“请沿边筑墙建堡，为久远计”。他具体地提出增兵以守地方、设险以备边患、围堡以卫民生三点。在白圭提出“搜套”之议时，成化帝“壮其议”，但为求万全，又派吏部侍郎叶盛“会总督巡抚马文升、余子俊、徐廷璋详议”。在经历了实地考察后，从任谏官时的喜谈兵事转而认为“惟增兵守险可为远图”。但正值白圭力谋大举出兵搜套，因而它的建议未被采纳。接替王锐担任延绥巡抚一职的余子俊也是力主筑墙御敌，借红盐池之战胜利后鞑靼一度远遁之机，很快筑起了这道长达1770里又123步的边墙。它东至清水营紫城砦黄河西岸，与对岸的山西偏头关长城遥遥相对，西至宁夏花马池（今盐池县），与宁夏镇长城相衔接于营界牌。全线共修建城堡12座：榆林城除正统年间已建成的南城外，又创修了北城，并新筑成安边营、建安、常乐、把都河、永济、安边、新兴、石涝池、三山、马驼泉等10座城堡。此外，还将响水、镇靖两座旧有堡寨移置边墙附近重建。与这些重兵把守的要塞相配套的，还有守护壕墙崖寨819座、小墩78座、边墩15座，构成一条完备的防御带。工程完成后，沿线配以重兵，边墙之外实行坚壁清野，禁止边民出塞耕种。延绥镇治所也从绥德城北迁到边墙上的榆林，推进250余里。从此榆林便成为全国的“九边重镇”之一、长城中段最大的防御枢纽。由于余子俊所修的长城以因山为险为原则，大片屯田被隔在边外成了耕作禁区，损失巨大。于是到弘治年间（1488—1505年）延绥巡抚文贵又在其外修了一道边墙，用以防护屯田。这道新工事名曰“大边”，而称余子俊所修的长城为“二边”。长城防御的重心随即向大边转移。而同时余子俊所修的旧墙（二边）也仍然予以利用，“堑山湮谷，另为一边，名曰夹道，地利亦险矣”。

明长城图，红圈范围即为余子俊所修清水营到花马池一段长城由于“搜套”军事行动从实际效果来看耗费钱粮，劳而无功。所以两相对比之下，筑墙拒守的办法容易实行，且可短期内即见成效，为很多边臣所推祟。虽然从当时明朝的整个形势来看，移堡筑墙的措施要比动用大批军力“搜套”的措施容易实行，但从长远的效果来看，它是一种治标而非治本的措施，它是用人为设险的办法来加强防守，却无法遏制蒙古骑兵随时可能发动的对长城以内的攻击。五、河套之议（一）河套之议的背景在长期的边防实践中，人们逐渐认识到，鞑靼的连年侵掠之所以难于制止，关键在于有河套为其巢穴。在蒙古部落依托河套临边而踞的情况下，只有收复河套，才能一劳永逸地解除陕西以北的边患。于是历朝都有不少有识之士力倡复套之议。尤其是身任陕西边防之责者，更不乏热心于收复河套的人才。成化二年（1466年），延绥镇纪功兵部郎中杨琚，便根据一个“自幼熟游河套”的70余岁边军百户朱长的建言，极力主张进取。他认为：“套内地广田腴，亦有盐池海子，葭州（今佳县）等民多墩外种食”，倘若听任鞑靼在这里盘踞，将来必成大患。不久，王越也提出了收复河套的建议，他指出：“河套水草甘肥，易于驻扎，腹里之地，道路旷远，难于守御。陕西孛罗忽、癿加思兰等纠率丑类，居套分掠，出入数年，虽尝阻于我师，然未经挫衄，终不肯退”，必须选名将，统大军“往图大举”，才能解决河套问题。但是这些建议都没有被采纳。弘治年间总督陕西三边军务的杨一清，对复套一事也有自己的想法。他认为唐之受降城据有三面之险，明初退居东胜卫，已失一面之险。而正统以后又弃东胜而守延绥，“则以一面而遮千余里之冲，遂使河套沃壤为寇巢穴”，而“宁夏外险反南备河。此边患所以相寻而不可解也”。他认为，只有夺回河套，“复守东胜，因河为固”，才能根本改变边防的被动局面，同时还可以在河套开“屯田数百万亩”以解决军需问题。此外他还上疏提出修筑定边营迤东边墙、修复宁远基边迤西北堡、增设花马池及兴武营卫所、防御灵州上达、整饬韦州官军、增修黑山、镇远关墩台六事。杨一清的建议曾得到孝宗的赞赏，明朝也为此作了一些准备工作。但不久孝宗去世，武宗继立后刘瑾专权，杨一清被排挤退休，群臣“遂无敢言及河套者”。嘉靖年间，鞑靼的侵掠更加严重，明朝大臣关于收复河套的主张也又一次占了上风。嘉靖十七年（1538年）巡按何赞上疏，二十四年（1545年）御史陈豪又上疏，要求朝廷下定决心，“期于必战，尽复套地，庶可弥其内扰之患”。而主张收复河套最力，并为此做了许多实际部署的，则是这一时期任陕西三边总督的曾铣。（二）曾铣其人曾铣，字子重，江都（今属江苏）人，嘉靖八年（1529年）进士，初为长乐知县，后征为御史，巡按辽东，镇压辽阳兵变，升为大理寺丞。嘉靖二十年（1541年）七月，升为右佥都御史，巡抚山东。二十三年（1544年）三月，改为巡抚山西。当时正是俺答率蒙古鞑靼军连年入侵之际，他巡抚山西三年，悉力设御，“经岁寇不犯边”。期间还主持了榆林一带边墙的扩建工作。嘉靖二十五年（1546年）正月升为兵部右侍郎，四月总督陕西三边军务。同年七月，以俺答汗为首的“套寇”率领十余万鞑靼部众自宁塞营（今靖边、吴旗二县间）入边，大掠延安、庆阳境。曾铣仅率部数千人驻防塞门（今安塞、靖边二县间），而派参将李珍袭击鞑靼的后方巢穴马梁山，斩首百余。鞑靼闻讯，狼狈退走。不久鞑靼又复大举南下，明军游击高极战死，副总兵肖汉败绩。曾铣上疏嘉靖帝报告诸将的罪状，整顿军纪，处治怯懦将领。当时“套寇”在近塞放牧，零散骑兵往来，居民不敢在河套周围进行生产。曾铣选精兵打击他们，鞑靼骑兵逐渐退到北方。有时又有鞑靼轻骑兵入侵抢掠，曾铣又率领诸军把鞑靼驱赶出边，并追出塞外很远。与此同时，曾铣继续增高加固河套一带的长城，作为边防屏障。然而，曾铣深知仅靠长城是无法解除鞑靼威胁。因此他把主要精力放在了收复河套的战略研究上。（三）第一次廷议嘉靖二十五年（1546年）十二月，在鞑靼大掠关中被击退后，曾铣上《请复河套疏》，第一次请求收复河套。他指出：“贼据河套，侵扰边鄙将百年，孝宗欲复而不能，武宗欲征而不果，使吉囊据为巢穴。出套则寇宣、大、三关，以震畿辅；入套则寇延、宁、甘、固，以扰关中。深山大川，势顾在敌而不在我”、“套贼不除，中国之祸未可量也”。针对上述情况在《请复河套疏》中提出了定庙谟、立纲纪、审机宜、选将材、任贤能、足刍饷、明赏罚、修长技八议作为用兵河套的原则。他分析双方兵力情况时认为：“秋高马肥，弓矢劲利，彼聚而攻，我散而守，则彼胜；冬深水枯，马无宿藁，春寒阴雨，坏无燥土，彼势渐弱，我乘其弊，则中国胜”。因此他主张训练精兵六万，搭配以从山东调来的火枪手两千，带足五十天的粮草水陆并进。在春夏之交，乘鞑靼不备，直捣其基地。如此连续3年进击，鞑靼必然衰败，退出河套远遁。此外，曾铣还会同陕西巡抚谢兰、延绥巡抚张问行上疏，打算在西从定边营（今陕西定边县），东到黄甫川（今府谷县北清水川）一千五百里的地方修筑边墙来防御敌寇，因此向朝廷请求拨款数十万用于修筑边墙，计划三年完工。由于朝廷每年给宣大、山西驻军的军费就有一百四十五万两，曾铣认为朝廷财政足以支持复套支出。嘉靖帝收到曾铣的上疏后，大为振奋，把上述奏章下发兵部讨论。但兵部部臣却一致认为恢复河套和修筑边墙都困难，而两者相较之下收复河套更困难。他们分析认为曾铣率领数万之众，带五十日的粮草深入险远必争的敌营去驱逐盘踞数十年的“套寇”，并不容易。不如修筑边墙，边墙竣工之日就是成功可期之时。同时延绥镇一带地势分散，风沙遍地，民居稀少且相隔遥远，最为荒凉。倘若用这一千五百里的地方，用三年的时间完成筑墙的工作，恐怕并不容易。即使能建成边墙，也很难防守。基于上述原因让曾铣从长计议。尽管如此，嘉靖帝还是赞赏曾铣的建议，下诏说：“贼据套为中国患久矣，朕宵旰念之，边臣无分主忧者。”令曾铣与诸镇臣子一起悉心制定方略作长期打算。并同意下发二十万边费给曾铣，任其修筑边墙、发饷于兵、制造武器，自主决定相关支出费用，专门为第二年的防御事务作准备。嘉靖帝的支持更加坚定了曾铣复套的决心，然而延绥巡抚张问行、陕西巡抚谢兰、宁夏巡抚王邦瑞及巡按御史盛唐等相关的地方大员们，却并不看好曾铣的计划，久久不来与曾铣会商。使得曾铣大怒，盛怒之下的曾铣上书弹劾了这些同僚，嘉靖帝亦马上斥责了这些官员。等张问行辞官后，重新任命与曾铣意见相同的杨守谦代替张问行的职务。与此同时，曾铣更加努力的争取实现自己的恢复河套之计议。（四）第二次廷议嘉靖二十六年（1547年）五月，曾铣出塞袭击蒙古套部取得胜利，使得驻套的鞑靼部落一度“远遁，不敢近塞”。于是在同年六月上《重论复河套疏》，在奏疏中反驳了反对者的意见。他认为，收复河套地区后，能缩短边境线，大大减轻防御压力，从而能在长远意义上减少军费开支，也就弥补了收复河套的财政支出。此外，他谈到了目前边境军队存在的问题——缺少军费、将才、武器和士卒，训练度也不高。其中，军队空虚少员的现象特别严重，三千人编制的营队，实际少则八九百人，多则一千五六百人，其中还有老弱病残。曾铣希望能尽快补足人员、加强战术训练来解决这一问题。“中国不患无兵，而患不练兵。复套之费，不过宣（府）大（同）一年之费。敌之所以侵轶无忌者，为其视中原之无人也。”但嘉靖帝认为边境战略应该以防御为主，主动出兵开战、收复河套并非上策。同时他也同意了兵部提出明赏罚、地方相互驰援、保证粮草、严查间谍等建议。到了七月，曾铣再提复套事宜，但预算高昂。在曾铣的一再坚持下，嘉靖帝下令曾铣和诸将官一起讨论收复河套的可行性方案，并要求诸将在秋天前表态。同年十一月，曾铣会同陕西巡抚谢兰、延绥巡抚杨守谦、宁夏巡抚王邦瑞及在三镇总兵条陈恢复河套的具体方略，共十八事。即恢复河套、修筑边墙、选择将材、选练军士、买补马骡、进兵机宜、转运粮饷、申明赏罚、兼备舟船、多备火器、招降用间、审度时势、防守河套、营田储饷、明职守、熄讹言、宽文法、处孳畜。这18事是对曾铣原先收复河套八条建议的补充、修订和具体化。它主要包括：1.收复河套的物质准备。淘汰矮小瘦弱的战马，补充优良战马，每营务足3000;准备战车，每营200辆；造大船150艘，中船300艘，以装载粮草，运送兵马；制造火器，每辆战车用霹雳枪8杆、大连珠炮1杆、二连珠炮1杆、手把铳2杆、火箭200枝；储备粮草，以供出征人马之需。2.选练军队。不拘品职，选拔能干的将领；挑选士兵，革除老幼，每营务足3000，严加训练；调用7.2万人，分24营，即陕西三镇6万，甘肃兵6000，偏老兵6000，另加山东枪手2000;明赏罚，鼓舞士气。3.进兵方略。分3路进兵，中路8营，左右路备7营，剩下2营操舟运饷，并准备堵截从西增援河套之敌，另以山西、大同兵堵截从东增援河套之敌；3路军先从横城（在今宁夏永宁东北）、花马池（今宁夏盐池）一线进军河套搜剿，然后自延绥西路撤出，补充粮饷之后，再从镇靖（在今陕西靖边南）、怀远（今陕西横山）进套，自延绥东路（今陕西神木至榆林一带）撤回。4.招降用间。用各种办法招回被鞑靼掳去的汉人，利用他们为间谍，了解敌情。接着，曾铣又进上《营阵八图》，具体包括：1.立营总图：分五股而行，最外围为选锋奇兵五队；第二层为选锋奇兵三队，一二层中间各夹霹雳战车一队；第三层霹雳驻车八队，居中与左右二路驻车俱两队合为一队，内二路各一队，通融为五路驻车之内，以粮车四面环列，罗为子围，子圈之中为中军旗鼓。左右粮车之外，各列霹雳驻车八队，并有霹雳战车二队布置在子围之后。霹雳战车、驻车与殿后奇兵又设三层，亦分五路。立营图的初衷很直观，和永乐“长围”一样，以霹雳车为界，战马和军士皆在战车范围内活动，战车全部环列于外，还有第二层战车作为缓冲，第二层外还有最里面的粮车作依靠，层层防御，是很明显的立营防御阵形，可靠性非常高，后几张战图都是根据第一张图的阵法演化而来的。

立营总图2.遇敌驻战图：当军队遇警，扎营待命时运用此阵法，为作战前的准备图。遇警以后，选锋奇兵迅速围拢，列阵在大阵的四角，将霹雳车列为两重，随车军士皆下马，马匹移动到车营的中心位置，各牌手（盾牌手）列于两车间的空隙处，每空隙牌手四面，大小连珠铳、手把铳、盏口将军等火器弓箭列三班，列于战车后、驻车前营下，营内四角三队，攒整相掎，在营之四门，每门一对，分为两队列于门之左右。遇警阵形颇有蓄势待发的意味，如果敌军骑兵往来冲突，则明军使用三段射伺机凭车击发火器，“更番迭出循环不穷”；如果敌军不退则击发车载霹雳火炮及弓箭，四角选锋奇兵再以弓箭相继，“则虏众可催矣”。

遇敌驻战图3.选锋车战图：主要用于军队前锋作战。河套地区地形复杂，作战时需要多兵种配合，有骑战，有步战，步战就必须要依托战车的作用。如前锋报敌军势大，“川涌云集而来”，在敌我悬殊的情况下，当使用战车对敌。中军举号以后，前后霹雳战车全部出连营结队布为方阵，选锋奇兵埋伏于战车后、老营前，老营缀于最后一位声援，分三个部分，相互照应对敌，敌军逼近，步兵主要使用长枪和大刀，另外挨牌火器轮番攻打，选锋奇兵的骑兵看准时机奋勇突出，就阵擒斩。

选锋车战图4.骑兵逐战图：主要是骑兵出战的介绍。一旦在战斗过程中敌军疲软将遁，车营不动，为防敌方使诈反杀，步兵要快速反应，排列成三排，交替射击掩护骑兵。选锋奇兵纵马逐战，使用弓箭、刀棍、手把铳击敌。

骑兵逐战图5.步兵搏战：火器的威力宜远不宜近，骑兵利于平原而不利于险扼。在环境恶劣的情况下，在我军不备，敌军忽至阵前时，即派出前锋奇兵，马留营内，下马步战，营内军士不动，保守大营，用火器弓矢援助奇兵。综合四、五阵图，可见曾铣的车营中，选锋奇兵追逐时上马，使用手把铳击敌，由于马上装药十分不便，手把铳估计只能击发一次，所以接下来便使用随身的弓矢进行远程射击；接敌时下马，使用刀棍等冷兵器。选锋奇兵属于一种马上步兵。

步兵搏战图6.行营进攻图：用于敌方作战失利溃遁时。车营步步紧逼，前后战车俱分营之两旁，像一堵墙并列而行，阻挡敌方骑兵的突然冲击。同时四面奇兵一直前一殿后，保障车营尽可能在远距离射杀敌军骑兵。

行营进攻图7.变营长驱图：适用于两旁险阻前后平坦的地势。以两厢战车分别前后首尾而行，将前后马步官军分为左右两翼，且战且行，火器手来到外围，为随时可能遭受骑兵突袭的车营提供远程火力的保障。这是一种较为慎重，趋向于防守的阵形。

变营长驱图8.获功收兵图：功成回师时，如有敌再战，则中军举号鸣金，包括选锋奇兵在内的所有军士全部进入车营，并用车载火器击打敌方，遇夜则马军战车合归大营，发奇兵二三百名，每五十名为伍，分投哨探于大营之外，坐更传筹以严警报。

获功收兵图可见曾铣对收复河套的设想是比较详细、完备的，从战略到战术，形成了一套完整的用兵方案。兵部认为事项重大，嘉靖帝阅览后仍称赞了他，并命兵部详细地讨论这件事，制定出具体方案来。（五）第三次廷议嘉靖二十七年（1548年）正月，兵部尚书王以旂上疏条陈恢复河套事宜，认为河套亟应恢复，但筹办兵马钱粮非旬日能办到的，请求专命大臣筹办，至于曾铣请调山东枪手等事，请皇帝决定。这时嘉靖帝突然对复套事项改变了主意，说：“套虏之患久矣。今以征逐为名，不知出师果有名否？及兵果有余力？食果有余积？预见成功可必否？昨王三平未论功赏，臣下有怏怏心，今欲行此大事，一铣何足言？如先民荼毒何！”时值陕西澄城山崩，他以为上天示警，认为出兵会导致边境不宁，对曾铣的复套之举犹豫不定，让大臣们决定这个事。支持收复河套的内阁首辅夏言，见嘉靖帝犹豫，也不敢决定。而内阁大学士严嵩，与夏言有嫌隙，从中感到有机可乘，上疏说，鞑靼是不容易被战胜的，河套肯定恢复不了。谁都知道恢复河套的建议是荒谬的，只是有所畏惧，不敢直言。并说自己事先没有提出不同意见，有负委任，请求免职。嘉靖帝说，夏言在曾铣收复河套的奏疏刚送来时曾经密疏，“人臣未有如铣之忠者。朕已烛其私，但知肆其所为，不顾国安危，民生死，惟徇曾铣残欲耳”，并且不许严嵩辞职。夏言上疏力辩，严嵩又说夏言“骄横自姿，凡事专决”，极力加以诋毁。夏言再辩，终无济于事。王以旂等看到嘉靖帝已改变主意，于是在第二次商议时表明停止复套之议。嘉靖帝决定逮捕曾铣至京问罪，令王以旂兼右佥都御史总督三边军务，代替曾铣。曾铣被下狱，又报俺答将犯延绥、宁夏，嘉靖帝认为是曾铣开衅，接着咸宁侯仇鸾在严嵩的指使下，上疏攻讦曾铣；兵部右侍郎范锶和都察院左都御史屠侨等又奉旨参奏曾铣“罔上贪功”。在严嵩的主持下，三月曾铣被杀。夏言先被罢官，四月亦被杀。至此之后，再也没有敢言收复河套的了。

明时期全图（1582年），此时河套已不在明朝的管辖之下六、分析评价（一）军事因素如果从历代中原王朝经营河套的地缘战略来看，中原王朝若能实际控制河套地区的农耕区域，尤其是在农耕区中进行驻军、屯田，保证前线军队的后勤供应的情况之下，在阴山上面构筑边墙，将黄河与阴山之间的广大土地发展成为中原王朝的防务立足点，防止游牧者从北方南下，并且把守住阴山与贺兰山之间的缺口。这样游牧者即使从贺兰山与阴山之间的缺口钻进来，南下陕西会被边墙阻挡，往外跑会被黄河与阴山之间的驻军封锁后路，自然不敢再觊觎河套。曾铣的河套之议，其实就是在复制这一战略。然而从明朝对河套地区采取的措施来看，最高统治者对河套地区的战略地位并没有足够的重视。在明初军事实力较强之时，朱元璋没有在阴山脚下设置塞王进行戍边，朱棣又内迁东胜卫。使得蒙古部落在宣德之时就已经开始在河套地区活动，“土木堡之变”之后就彻底丧失对蒙古部落主动反击能力。成化时期的“搜套”行动，除了红盐池之战以外明军败多胜少，最终对蒙古部落采取修墙防御的方针。即使如此，筑墙拒守的措施也是指标不治本，不能根本解决河套问题。弘治、正德年间蒙古部落已经在河套地区稳固下来，此时明廷已无决心彻底将其赶出河套地区。此时的明军，也处于军备废弛，官兵怠惰的情况。据《明史》载“初，边政严明，官军皆有定职。总兵官总镇军为正兵，副总兵分领三千为奇兵，游击分领三千往来防御为游兵，参将分路东西策应为援兵。营堡墩台分极冲、次冲，为设军多寡。平时走阵、哨探、守瞭、焚荒诸事，无敢惰。稍违制，辄按军法。而其后皆废坏云。”、“而我边关守臣，因循怠慢，城堡不修，甲仗不利，军士不操习，甚至富者纳月钱而安闲，贫者迫饥寒而逃窜。边备废弛，缓急何恃？”成化年间，红盐池之战的指挥官王越就提到过，蒙古军有数万，明朝是“士卒衣装尽坏，马死过半。”这种情形下“搜套”、“剿套”尚且不易、“复套”更是困难。在曾铣初倡复套之时，当时的边防名臣、宣大总督翁万达就明确表示反对，他认为为河套虽属中原版图，但蒙古诸部占据河套“譬之为家业久矣”。将兵出塞“提军深入，山川之险易，途径之迂直，水草之有无，皆未熟知。我马出塞三日已疲，彼骑一呼可集。我军数万众，缓行持重则备益固，疾行趋利则辎重在后。即得小利，归师尚艰。倘失向导，全军殆矣。彼迁徙远近靡常。一战之后，彼或保聚，或佯遁，笳角时动，壁垒相持，已离复合，终不渡河。我军于此，战耶，退耶，两相守耶？数万众出塞，亦必数万众援之，又以骁将通粮道，是皆至难而不可任者也”。结合河套地区的地形地貌以及明对河套地区北边防御工事的内缩，不难理解翁万达对复套一说的质疑。河套之地，纵横千里，早为吉囊、俺答所盘踞“时敌势方炽，而军士积弱”，复套更谈何容易。虽然从曾铣所上的收复河套八议、复套方略十八事以及复套《营阵八图》可以看出曾铣从战略到战术形成了非常完整的用兵方案，收复河套的建议是积极的，但在蒙古部落已在河套地区安营扎寨，明朝已经没有足够的力量将其驱逐初河套的情况之下，曾铣的河套之议则显得操之过急。（二）经济因素如果说从军事角度来看河套之议还有可行之处的话，那么促使嘉靖帝否决复套之议的一个更重要因素则在于军费开支。曾铣在第一次河套之议时曾反驳复套需要折银三百万驱逐套虏、沿河修堡的说法，在他的预算中，需要战马六万匹，每人日给行粮一升五合，每日计行粮九百石。以五十日为期，共用粮四万五千石；当时的米价是一石粮食价值白银一两二钱，共需白银五万四千两；士兵每人每日的伙食费折合一钱银子，五十天内要给六万骑兵三万两伙食费；六万匹军马需要九万石草料，草料一石折合白银七钱，共计白银六万三千两；给六万军马打下手的二万五千匹驮马牛骡，需要价值五万一千二百五十两得草料伙食费。加上调集山东等地客军的花费，以及装备花费，共计需要三十七万六千二百余两即可，并且承诺仅用宣府、大同一年的军费可以实现。正是因为第一次所申报的预算之低，才让嘉靖帝误以为可以用较低之军费，实现复套之伟业。才在第一次河套之议后批准拨款二十万供曾铣便宜使用。然而在他的复套十八事里，兵力、预算远远多于第一次河套之议。首先各镇抚认为收复河套的兵力要越多越好，至少也得需要十二万人的兵力，大约马军六万、步军六万。其中马军待战，步军中有三万人需要运输火器战车，护送辎重。在整个预算过程中，买马需要五十七万两，买船需要两万四千六百余两，购置火器需要十万两，一次出兵的军费需要六十万两，曾铣预计收复河套需要出兵三次，合计一百八十万两。朝廷每年花在河北山西一线边境的军费就有一百七八十万两。在曾铣看来，省出一年的费用就够复套用了。要是光这些钱，倒也还能出得起，虽然此举令那些裁减了军费的利益集团不满，然而这才是第一步。此外曾铣提到复套成功后，每年在河套地区新修的的边防工事需要两百万两，一共要修十年，合计两千万两。复套预算总计为两千两百四十万两白银。然而这一年，明朝全国白银年收入仅为两百余万两，还有一百四十七万两的赤字。嘉靖帝用于支付九边开支来自各地上缴的盐税一百万两，而其中还要专门拿出30万两给九边，而曾铣的计划已经能烧掉九边一个重镇一年的军费，而且延绥、甘肃、宁夏三镇平时的开销并不能节省。此外集中六万骑兵所需的战马也超过了延绥、甘肃、宁夏三镇的总和，集中它们也需要大笔开支，即使嘉靖帝一如既往地支持也是无济于事。纵观整个嘉靖时期，除了河套之议所要应对的北虏以外，东南沿海的南倭也需要处理，国内的灾害频发。再加上嘉靖帝本人一意修玄、侈兴土木，落了个“家家皆净而无财用也”的名声。哪里还有、还愿意用这么大的花销实现这不世之功呢？

（三）政治因素如果说军费开支过大是嘉靖帝否决河套之议最重要的因素，那么政局斗争是压垮“复套派”的最后一根稻草。曾铣前期的河套之议之所以能有效推进，是因为得到了内阁首辅夏言的支持。夏言性格慷慨激昂，有志于建功立业，大力支持收复河套。除此之外，夏言继室的父亲苏纲与曾铣交好，极力向夏言称赞他。有了这一层的关系，夏言认为依靠曾铣此事能成，就秘密推荐他，说大臣中间没有比他更忠诚的了。但是，夏言在一些问题上与嘉靖帝意见相左，这时已渐渐为嘉靖帝所忌。再加上他本人盛气凌人，必然会四面树敌。而严嵩这时正觊觎首辅之位，妒恨夏言。在河套之议上严嵩揣度嘉靖帝的主意后称夏言对国事出力甚多，而自己丝毫没有参与，请求将自己罢免。此举意在让嘉靖帝认为夏言没有把他放在眼里，继而得以直言夏言独断专权，让嘉靖帝免除夏言的官职。之后严嵩又趁俺答进犯延、宁之机，利用夏言、曾铣之间的关系，遂乘机在嘉靖帝面前进谗言，攻击曾铣开边启衅、掩败不奏、克扣军饷。而夏言则接受贿赂，与曾铣结党营私。最终使得曾铣、夏言皆被处斩。河套之议未果，曾铣、夏言被杀。与严嵩、夏言的政治斗争相关，也与嘉靖帝本人阴鸷凶狠、刻薄寡恩有关。而这也体现出政治因素对军事决策的影响重大。

夏言像

严嵩画像及其影视形象总结​纵观明朝对河套地区所采取的措施可以看出，在初期国力正盛之时，明廷对于河套地区并没有给予足够的重视，从而导致蒙古部落逐渐进入河套地区并在此安营扎寨。而等到明朝发现并重视河套地区时，却没有足够的军事实力将蒙古部落驱逐出河套地区。在经历了几次“搜套”行动未果之后不得已采取筑墙拒守的策略。虽然从河套之议的内容可以看出曾铣在战略、战术上收复河套的方案非常完备。但此时的明朝国力衰退、蒙古部落已在河套地区扎根的大势下，完成收复河套的计划已是不可能的事情。再加上复套所耗饷银巨大、高层内部斗争激烈的因素，使得河套之议最终无果而终。河套之议的整个过程也是明朝对于北部边防控制力的一个缩影，代表明朝对于北部边境的控制逐步下降的一个趋势。