为期两天的美国-东盟领导人峰会5月13日在美国首都华盛顿落下帷幕。峰会期间,美国表示将在这些东盟国家投资1.5亿美元。主要的三个部分分别是海上安全、基础建设以及公共卫生和抗击疫情。
2016年美国时任总统奥巴马与东盟领导人举行首次峰会，时隔5年多，美国再次举办美国-东盟峰会，这也是2020年新冠肺炎疫情暴发、2021年2月缅甸政局发生巨变、今年2月俄乌冲突爆发以来，美国和东盟领导人之间的首次面对面会晤，因此格外引人关注。
从1977年美国与东盟建立对话伙伴关系，到小布什时期强化的伙伴关系的正式确立，再到2015年提升为战略伙伴关系，近40年间美国与东盟关系实现了“三级跳”。然而，在其发展提升过程中，受地缘政治起伏变化的影响，双方关系发展并非一帆风顺，期间也有过曲折甚至倒退的情形。
最初，更多是出于实用主义的需要，广泛建立对抗苏联的联合阵营是冷战时期美国处理东盟关系的基本逻辑和考虑。
冷战结束后，美国经历了一个对东南亚战略价值再发掘的过程，关于地缘、经济、安全还是其他因素的讨论一直存在和贯穿于美国战略界的话语体系中。小布什时期美国对东南亚国家释放出来的“双重信号”正是由此导致的。当时，一方面，美国与东盟的合作开始更加全面、深入和持久；另一方面小布什政府对东盟又没有全心全意投入，始终若即若离。奥巴马则是出于亚太战略的整体性需要，全方位提升了美国与东盟国家的关系。这既是美国战略调整的需要，也是由东盟这一特殊的区域组织的特点所决定的。
一
东盟作为一个区域组织，在拓展对外关系时始终坚持两个战略基线:
一是构建自身打造的地区力量平衡网，通过外部力量的平衡和制约，来防止任何一种力量，尤其是大国力量垄断地区事务，防止因力量失衡而在本地区发生殃及、损害自身利益的冲突或战争；
二是在推动区域合作机制的建设中，始终保持由东盟出面推动与各方进行协商的架构。东南亚问题专家吴翠琳（EvelynGoh）对东盟国家战略选择的描述是，主要的东南亚国家对待地区秩序采取了两条主要路径:大国的“全方位卷入”（Omni－enmeshment）和“复杂的平衡”（Complex balancing）。
前者试图将所有的大国拉入地区事务中来，使他们成为地区成员，遵守和平的准则和规范；后者是通过双边或三边关系实现非直接平衡，利用相互竞争的机制化和外交手段创造主要大国在地区范围内的权力平衡。这两个特点在东盟发展与美国关系时体现得淋漓尽致。
一方面，东盟强化同美国的关系是为了预防可能出现的地区权力失衡。2000年，时任新加坡总理吴作栋在纽约发表演讲时指出，“在过去的岁月里，美国的存在是亚洲享有今日的和平与稳定的一个决定性因素，美国曾经帮助充满紧张和纷争的不稳定的东南亚经济迅速增长、充满活力”。“东盟与美国不断扩大和加深的合作将促进这个地区的稳定与繁荣，如果这种合作被削弱了，双方的利益就会受到损害。因此我们要为促进东盟与美国这一极为重要的联系做出最大的努力”。新加坡的这一看法一直很有代表性。
东南亚国家对于90年代以来美国奉行“善意的忽视”表示担忧，特别是1997年亚洲金融危机之后东盟与中国的合作迅速升温，这有可能造成地区力量的倾斜。
尽管，东盟国家在是否应该在东南亚地区保持美国军事存在问题上产生过分歧，而对美国在亚洲存在的重要性却有共识。
新加坡的担忧逐渐成为现实。随着21世纪头10年中国的快速崛起在东南亚地区影响的不断提升，开始掌握构建地区秩序的话语权。而美国却在2008年金融危机中遭受重创，国内孤立主义、战略收缩的思潮开始回暖。
东南亚地区的权力转移正在成为现实。
2009年10月27日，李光耀在美国演讲时提醒美国应该进一步参与亚洲事务，以平衡中国的军事和经济力量，称“持续的美国对东盟接触政策是地区稳定的保障。不管遇到任何挑战，美国的核心利益要求其始终维持太平洋地区的超级大国地位。放弃这一点将会削弱美国在全球的角色”。这显示出东南亚国家对于地区秩序变动的警示，也为奥巴马调整东盟政策提供了动力。在很多美国学者看来，正是在东南亚国家的邀请之下，美国才“重返”这一地区的。
二
另一方面，东盟希望能够强化自身的“中心地位”。“中心”原则大体上有两个基本含义:一是维护东盟的核心地位，二是坚持东盟的主导性作用。这两个方面不可分割，目的是维护东盟的核心利益，保证其在对外合作中不被分化和瓦解。
冷战结束后，随着一体化进程的快速发展以及东盟在东亚乃至亚太地区安全机制中作用逐步上升，“全方位卷入”成为东盟对待大国的主要战略手段，而美国特别是奥巴马时期对东盟为中心的相关机制介入程度逐渐加深正迎合了东盟的需求。
新加坡总理李显龙2016年8月访美更是对美国在现有区域与国际秩序中的关键作用大加赞赏，他在演讲中称，“美国的持久力、政策与行动对当前的和平与繁荣发挥了很大的贡献。通过把你的市场向贸易敞开，深化你与东盟的伙伴关系以及通过与该地区的国家进行合作来加强区域安全，你帮助创造了一个和平、基于规则的区域和国际秩序的基础。”此次访问还有重要的一个目标就是在“跨太平洋伙伴关系协议”（TPP）问题上向美国施压，“新加坡热切希望美国将继续参与并维持它在亚太不可或缺的作用。我们尤其希望国会很快批准跨太平洋伙伴关系协议，我确信奥巴马总统也这样希望。
跨太平洋伙伴关系不仅使美国工人和企业受益，它将发出一个明确而且是至关重要的信号，即美国将继续在亚太发挥领导作用，并加强把我们的命运联系在一起的伙伴关系。”
除了充满溢美之词的外交辞令外，这次演讲体现出以新加坡为代表的东南亚国家对美国持续全面深化与东盟合作的进一步期许，对奥巴马政府加入东盟相关机制，维护其中心地位的认可。
三
实际上，美国“重返亚洲”以及美国东盟关系的强化对于东盟的冲击是巨大的。东盟一些国家“借美制华”破坏了其整体的战略平衡和内部团结。
在2012年7月举行的中国－东盟外长会议上，因为东盟成员国在南海问题上存在分歧最终未能达成共同宣言。这在东盟成立45年的历史上尚属首次。马凯硕就清醒地指出“很自然，当前东盟国家正被带向不同的方向。东盟必须加倍努力才能在新的地缘政治下得以维持。”2015年11月在马来西亚吉隆坡举行的“第三届东盟国防部长扩大会议”上，美国试图将有争议的南海议题纳入其中，导致会议未能如期发表“联合宣言”无果而终。东盟的“裂痕”更加清晰地呈现出来。
美国学者阿米塔夫·阿查亚（AmitavAcharya）专门撰文警告东盟，“亚洲地区的主要国家互信缺失，难以形成大国协调的局面。包括中美在内的各国已经接受了东盟的中心地位。但是如果东盟难以协调一致，在大国之间选边站的话，其中心角色将会受到很大削弱。因此，东盟应该在大国之间缺乏互信时，展现诚实、中立的中间人形象。”美国东盟关系的发展如果带来的是一个“貌合神离”的东盟的话，那么只能削弱东盟长久才树立起来的中心地位。
回顾美国东盟关系的发展过程，可以清晰地观察到，美国对东盟国家的战略承诺和战略投入之间的差距在逐渐拉大。
简单来说，冷战期间到冷战结束初期美国对东盟是“有力无心”；而从小布什时期开始，美国逐渐变得“有心无力”。在许多学者看来，冷战结束之后美国政府犯了一系列的“战略错误”。特别是小布什政府时期，在国际环境深刻变化而美国相对衰落的背景下，美国却依然大行“扩张主义”，导致了美国战略目标与手段之间的鸿沟越来越大。这随后激发了美国战略界对于“战略收缩”的激烈讨论。奥巴马政府在全球战略收缩的同时，却逐渐加大了对亚太地区的介入，高调宣称“重返亚太”，实现所谓“战略重心东移”，积极推行“亚太再平衡”战略，在外交、经济、军事等方面“锁定亚太地区”，打造美国的“太平洋世纪”。这造成了全球战略收缩与亚太战略扩张之间不可调和的矛盾。
在这种困境下，美国在亚太地区面临着在战略上“保持介入”和“进行收缩”的两难选择。美国共和党参议员伯布·考克（BobCorker）就撰文指出“奥巴马是一个不可靠的盟友”。“在全世界范围内，那些指望美国的支持以对抗威胁、压迫和屠杀的国家在过去几年里已经学到了沉重的教训:虽然有着大胆的言论和道德姿态，但这个美国总统是靠不住的”。
在奥巴马离任之际，此类对其亚太战略的批评之声更是提高了嗓门。其中重要的原因就是美国对东盟中的两个盟友菲律宾和泰国所实施的“管理”非常不理想甚至是失败的。2014年泰国军事政变之后，美泰关系就开始陷入困境。而2016年菲律宾新总统杜特尔特上台后对外政策发生巨大的变化，美菲关系更是呈直线下滑的状况。这些都被视为美国东南亚战略失败的直接例证。
（保留所有权利，转载请注明作者和“制度开门”。资料来源：任远喆：美国东盟关系的“三级跳”与东南亚地区秩序，南亚问题研究，2017年第1期）
