《中华人民共和国民法典》第二编物权，第二分编所有权，第五章国家所有权和集体所有权、私人所有权，第二百六十三条：“城镇集体所有的不动产和动产，依照法律、行政法规的规定由本集体享有占有、使用、收益和处分的权利”。

本条是关于城镇集体所有权权能的规定。

《物权法》第六十一条：“城镇集体所有的不动产和动产，依照法律、行政法规的规定由本集体享有占有、使用、收益和处分的权利”。本条完全承袭了《物权法》第六十一条的规定，在民法典编纂过程中没有产生争议。

城镇集体所有制是劳动群众集体所有制经济的重要形式之一，我国《宪法》第八条第二款对城镇集体所有制经济进行了确认，即“城镇中的手工业、 工业、建筑业、运输业、商业、服务业等行业的各种形式的合作经济，都是社会主义劳动群众集体所有制经济”。

1991年9月9日，国务院颁布了《城镇集体所有制企业条例》，该条例第四条第一款规定，城镇集体所有制企业是财产属于劳动群众集体所有、实行共同劳动、在分配方式上以按劳分配为主体的社会主义经济组织；第六条第一款规定，集体企业依法取得法人资格，以其全部财产独立承担民事责任。由此可知，城镇集体所有权的主体为法人，而根据《民法通则》第四十一条第一款“全民所有制企业、集体所有制企业有符合国家规定的资金数额，有组织章程、组织机构和场所，能够独立承担民事责任，经主管机关核准登记， 取得法人资格。”的规定，该种法人属于企业法人。

在物权法起草过程中，对城镇集体所有权如何规定，一直是争论较大的问题。城镇集体企业产生的历史背景和资金构成远比农村集体经济组织或者乡镇企业复杂。有些企业最初是由个人现金入股或者实物折价入股的，后来有的退还了原始股，有的未退还原始股；有些企业的资金来源主要是借贷，国家和其他方面都没有投资， 但国家提供了政策支持。

近几年来，城镇集体企业通过企业改制发生了很大的变化，目前改革还在继续深化。但通过改制形成的模式也不尽相同。因此，城镇集体企业的所有权问题，尚待实践经验比较成熟时再由有关法律、行政法规作出具体规定，较为切合实际。根据这种考虑， 《物权法(草案)》曾经规定：“城镇集体所有的不动产和动产的归属， 适用有关法律、行政法规的规定”。这样规定的好处是，原有的城镇集体企业改制为有限责任公司或者股份有限公司的，可以适用《公司法》的规定；改制为中外合资经营企业、中外合作经营企业或者合伙企业、个人独资企业的，可以分别适用现行有关法律的规定；未改制的，可以继续适用《城镇集体所有制企业条例》等的规定。

今后，根据城镇集体企业改革的发展情况，可以制定或者修改相关的法律、行政法规。但《物权法》最终未采纳这一表述方式。原因在于，不论城镇集体企业的情况 如何复杂，本集体均有权按照法律规定享有占有、使用、收益和处分的权利。如果不明确规定出来，很容易给人这样的错觉，即城镇集体所有权是不完整的，与其他种类的所有权是不一样的。

同时规定“依照法律、行政法规的规定”和“由本集体享有占有、使用、收益和处分的权利”, 既保持与其他所有权内容的一致性，又照顾到此类所有权的特殊性。而城镇集体所有的财产的形成背景和资金构成相当复杂，目前很难对其归属作出统一的具体规定，故此问题尚需通过深化改革，待实践经验比较成熟时再作规定。

长期以来，由于城镇集体所有制经济在我国社会主义经济建设中发挥了重要作用，故依据宪法、相关法律法规，按照党的十六大以来有关发展集体经济的政策精神，《物权法》第六十一条直接规定了城镇集体所有权制度，明确了城镇集体所有权是由城镇集体对其所有的不动产和动产依照法律、行政法规的规定享有占有、使用、收益和处分的权利。

本条是定义性条款，规范目的在于界定城镇集体所有权的内涵，明确城镇集体所有权的客体范围和内容。城镇集体是相对于农民集体而言的，是指城镇一定社区或经济组织的居民或劳动群众，为实现自我服务解决成员在生产、生活、就业等方面的困难，共同拥有生产资料，形成的集体组织。

在改革开放之前，通过所有制“升级”运动，相当一部分城镇集体企业被改变为实行国有国营的所谓“全民所有制”企业，致使城镇集体企业的作用未能得到充分发挥。为了促使城镇集体所有制企业实现本性回归，并使之适应社会主义市场经济的发展，明晰城镇集体所有制企业的产权关系至关重要。

对城镇集体所有权加以规定正是为了界定城镇集体产权，明确现有资产属性，确保集体资产不流失。

（一） 、城镇集体所有权的界定

城镇集体所有权的形成与城镇集体所有制的形成一脉相承，且主要表现 为城镇集体所有制企业的形式。《城镇集体所有制企业条例》第四条明确了城镇集体所有制企业的认定标准，即其是财产属于劳动群众集体所有、实行共同劳动、在分配方式上以按劳分配为主体的社会主义经济组织，其中所谓劳动群众集体所有，应当符合下列条件之一：(1)本集体企业的劳动群众集体所有；(2)集体企业的联合经济组织范围内的劳动群众集体所有；(3)投资主体为两个或者两个以上的集体企业，劳动群众集体所有的财产占企业全部财产的比例， 一般情况下应不低于51%，特殊情况经过原审批部门批准，可以适当降低。根据该规定，城镇集体所有制企业对其拥有的财产享有权利不容置疑。

但是，由于城镇集体所有制企业中的劳动者即成员与集体企业的关系往往变动太大，而且集体所有制企业的财产也处于不断变动之中，因此，从法律属性上对城镇集体所有制企业的财产所有权主体进行界定时，很难具体地确定集体成员即企业劳动者，而只能抽象地界定城镇集体所有制企业的集体。

尽管均为集体所有制的法律表现形式，但城镇集体所有权具有不同于农村集体所有权的特殊性，故本条从国家立法层面确认了城镇集体所有权制度， 并为该种所有权在实践中顺利运行和有效实现提供了法律依据。

（二）、城镇集体所有权的客体

随着社会主义市场经济的发展，很多城镇集体所有制经济的形式都在开始向现代企业转变，已建立了股份制、股份合作制、合伙制、合作基金等形 式。在改制过程中，依据“谁投资、谁所有、谁受益”的原则确定了集体企业财产的所有权归属，明确了城镇集体企业的财产所有权为“集体所有”,维护了城镇集体企业的合法财产权益。由于城镇集体所有制企业可以依法取得法人资格，故其可以法人的名义享有不动产和动产的所有权。

当前，城镇集体所有制企业主要有三种类型： 一是城镇的街道社区举办的集体所有制企业；二是自20世纪50年代由个体手工业和资本主义工商业经过社会主义改造而建立的手工业生产合作社、运输合作社等基础上转变的集体所有制企业；三是国有企事业单位创办的劳动服务公司企业。

作为集体经济的重要组成部分，城镇集体经济遍及城市各个行业。到1995年年底，全国城镇集体企业已达到100万户，从业人员占城镇职工总数的四分之一，其创造的工业产值已占城市工业总产值的四分之一以上。目前，城镇集体经济面临的主要问题是经济总量不断下降，到2010年年底，城镇集体单位数只有0.95 万个，城镇集体所有制企业在城镇全部企业中的比重降到了2.1%，但城镇集体所有制企业仍然拥有10383.4亿元资产。作为城镇集体所有权客体的资产包括不动产和动产，其中不动产主要是房屋。

（三）、城镇集体所有权的内容

城镇集体所有制企业的本质属性在于其资产属于集体所有，但集体所有的根本目的是实现集体成员即集体劳动者的利益。城镇集体所有权所支配的不动产和动产是本集体范围内公有化的生产资料，不属于集体成员个人所有， 也不由集体成员共有。城镇集体所有权对集体利益的实现体现在城镇集体经济的发展和城镇集体财产的保值和增值，集体劳动者的利益之实现也以此为基础 。

城镇集体所有权是所有权的一种类型，这就决定了城镇集体所有权人对其拥有的不动产和动产享有占有、使用、收益和处分四项权能。因为社会主义公有制经济应当适应生产社会化的需要，并具有实现社会主义公共利益的功能，所以，我国法律、行政法规对城镇集体所有权的行使作出了一些特别规定，城镇集体所有权人只能在法律、行政法规的限定下对其不动产和动产行使占有、使用、收益和处分的权利，从而保障城镇集体资产的保值增值， 并增加集体积累。

城镇集体所有权的主体是城镇集体，集体所有、集体管理、集体经营是集体所有权的应有之义，故只能由城镇集体行使城镇集体所有权，而不能由个别集体成员独断专行。然而，由于城镇集体所有制的复杂性，城镇集体所有权的适用范围并不十分明确，尤其是随着社会主义市场经济的发展，很多城镇集体所有制企业按照现代企业制度的要求进行改制，使得城镇集体所有权的认定更为复杂。

从所有权主体来看，城镇集体所有权的主体应当是《民法典》第一百条规定的城镇合作经济组织，属于特别法人的一种类型。如果城镇集体所有制企业已经改制为作为营利法人的有限责任公司、股份有限公司或非法人组织的个人独资企业、合伙企业，则被改制后的城镇集体所有制企业便不再是本条所称的城镇集体，它们对其所拥有的不动产和动产的所有权的行使也不再适用本条规定，而应当分别以《公司法》、《个人独资企业法》、《合伙企业法》的相关规定加以规范。

关于本条的适用，需要注意以下问题：

第一，集体所有权的行使，涉及集体经济组织的法律地位问题。

依据《民法典》总则编中的第九十九条、第一百条的规定，农村集体经济组织依法取得法人资格。城镇农村的合作经济组织依法取得法人资格。只是在法律、行政法规对农村集体经济组织、城镇农村的合作经济组织另有特别规定的，依照其规定。也就是说，在法律、行政法规没有其他特别规定的情况下，农村集体经济组织、城镇农村的合作经济组织，都应依法取得法人资格，具有民事主体地位，可以依法独 进行相应的民事法律行为。

第二，本条规定要注意与《城镇集体所有制企业条例》的衔接适用问题。

依据该条例的规定，城镇集体所有制企业(以下简称集体企 业)是财产属于劳动群众集体所有、实行共同劳动、在分配方式上以 按劳分配为主体的社会主义经济组织。集体企业依法取得法人资格，以其全部财产独立承担民事责任。当然，如果城镇集体企业已经改制了，如成为有限责任公司或者股份有限公司、个人独资企业或者合伙企业的，就不适用本条，而分别适用《公司法》、《个人独资企业法》或者《合伙企业法》 的有关规定。这不仅包括权利行使规则，还包括责任承担规则。