网上有一些说法，中国如果实行省直管县，裁撤地级市这一级的行政建制，把三级行政区划调整为二级行政区划，就能够节约很多行政成本。

今天，我们就以历朝历代行政区划的历史经验为依据，来探讨这个问题。

中国实行郡县制有两千多历史了，我们就从第一个大一统王朝，秦朝说起。

秦朝实行郡县制，境内没有封国。秦始皇初设了36个郡，后来陆续增加，历史学家已经考证出了有48个郡之多，有可能还会增加。秦朝的县，现在确认的有1200个左右。

秦朝是标准的郡县二级管理，郡守由皇帝直接任免，50个左右大的郡管1200县，一个郡一般管理10-20个县。这种两级管理，看来比较合理，但是却不足以说明问题。因为公元前221年，秦始皇统一六国，公元前207年就灭亡，只存在15年时间，还不足够说明是否合理，不能保证以后会不会有变数。

我们还要考虑一个历史因素，秦朝的疆域面积只有350多万平方公里。现在的东北，西北，西南，再加上海南和港澳台等地区，都没有纳入正式管控。

而且，秦朝的郡主要依据开发程度即人口多少而设置，越往南，郡的数量越少。比如，最后征服的两广地区加上越南北部，只设了三个郡；今湖南省只设了两个郡；今江西省和福建省，都只设了一个郡；而北方的郡则密密麻麻，有些郡管辖的范围仅相当于现在的两三个地级市，甚至是一个地级市。

因此，与其说秦朝是实行“省管县”体制，不如说是实行“市管县”体制。

秦朝管理县最多的一个郡，首推直属中央的内史，即咸阳周边的京畿地区，有41个县，这是特例，相当于特别行政区。而在地方，管理县的最多的郡当属于东郡，管理28个县，其次是淮阳郡，管理27个县。秦朝的大部分郡管理的县都在20个以下，一般都是十几个。比较“蛮荒”地区，如岭南的三个郡和辽东郡，只管理两三个县，最少的闽中郡，只管理一个县。

所以，按照秦朝的做法，县的上一级单位，管理的县都不能超过30个，否则会管理不过来。

我们也可以拿现代社会作例子，一个公司也好，一个单位也好，很少有总部直接管辖30个以上的分支机构的，一旦超过这个数，就要分成大部门或者区域进行授权管理。道理很简单，负责人无法了解透和彻底掌控这么多分支机构负责人。

我们接着往下说。

到了汉朝，实行郡县制和分封制并存的体制，实质上还是两级管理：郡（王国），管理县（侯国）。汉初事情不多，还可以正常运转。时间一久，朝廷就觉得对地方的掌控不够，于是，汉武帝即位后，将全国划分为十三州部，每州为一个监察区，设置刺史一人，负责监察所在州部的郡和封国。

这个刺史的作用，主要就是监察州部内各个郡的官员是否有不法行为。刺史并没有固定的办公场所，他们的工作就是每年在自己负责的区域内不断巡视，监察不法行为，并不管理具体行政事务。刺史的俸禄才500石，郡守都有2000石，品级比刺史高的多。因此，这十三州部只能说是“省”的雏形。

不过，从刺史部的设立，我们可以看出，两级管理，确实有点吃力了。

隋朝时间短，我们照样可以忽略不计。

我们再来说说唐朝。

唐朝把郡改为州，实行州县两级。与秦朝相比，唐朝的县只增加300多个，州的数量却狂飙了。

以贞观十四年（640年）为例，全国共设360州（府），下辖1557县。我们现在才293个地级市，唐朝的州（府）比我们现在的地级市还多，平均一个州（府）才管4.3个县，比现在地级市还少。

皇帝直管360个州（府），他怎么管的过来？恐怕连名字都记不住。于是，贞观年间，李世民就把全国划成十个道，唐玄宗时期，又增加到十五个道，到了唐肃宗时期，增加到了四十四道了。

道的权责也逐步加强，道的主官微采访处置使，有了固定治所，除了监察以外，还是相当的人事权。所以唐朝的道已经有了一级行政机构的摸样。但是，因为边境的采访使多由管军的节度使兼任，节度使又兼任了管财的支度使，最终酿成了安史之乱和藩镇割据。

唐朝，已经有明显的“道——州——县”三级管理的倾向。

（宋朝行政区划）

我们再来说说宋朝。

宋朝最开始也是实行“州（府、军、监）——县（军、监）”二级制。做一个说明，宋朝的州一级行政单位有四种：府、州、军、监；县一级行政单位有三种：县、军、监，其中，军一般为军事要冲或者治安复杂之地，而监主要是矿区。

到了后来，朝廷发现，两级制太分散了，管不过来，开始设“路”。北宋设二十三路，路设安抚使司、转运使司、提点刑狱司、提举常平司的官员，已经有相当的行政职能了。有些路的辖区，已经基本和现在的省重合了，如福建路，江西路，广南东路等。

明清两朝，省（布政使司）——府（州）——县，这三级行政区域管理基本成型了，非常成熟了。我们现在的行政区划，也基本上在这个时期定型了。

有意思是，到了民国，偏偏不信邪，重新试验了一下“省直管县”两级管理制度。比如，湖南于1922年，撤销了中间的“道”，实行省直管县两级管理体制，十年之后，又纷纷设立行政督察区，改回了三级管理。

纵观历史，“省——市——县”三级管理体制是在历史实践中慢慢形成的，有一定的科学性。目前，我国的一个省，管理的县都在100个左右，如果省直管县，难度太大。

那么拆省，实行小省制，一个省管30-50个县是否可行？小省管县没问题，但是省的数量又会剧增。如果出现100个省，恐怕省上面又要设大区了，如华东区，华南区等等，由一个区来管几个省，这样又变成三级管理，就没有意义了。

所以现在的行政区划，是比较合理的，没有必要随意改动。