海南拥有许多个“省份之最”：中国最年轻省份（1988年成立）、陆地面积最小省份（3.54万平方公里）、行政面积最大省份（算上海域约203万平方公里，新疆为166万平方公里），同时还是建省“最曲折”的省份。

▲海南省地图

海南建省的讨论由来已久，从清末便开始提出。

在海南举人潘存的建省方案影响下，两广总督张之洞于1887年上奏设省。直到1988年，一百零一年后，海南才实现“百年梦”。

一样是海岛，台湾在1885年提交设省方案，同年便设省。在建省方案提出之前，海南的行政归属稳定，三百年属广西，六百年属广东。

▲1936年广东省地图，海南岛在左上角框中

那么，海南在这九百年间为什么没有设省基础，清末到新中国的100年间，设省历程又是如此曲折？

▲海南风景图一、秦朝纳入到宋两广分家

岭南在先秦时期属百越部族之地，海南岛土著部族也是百越的一支，因耳朵肥大，被古书称为“儋耳人”，为黎族先民。儋耳人在海南北部平原一带建立“儋耳国”。

▲百越民族的分布

海南在汉朝被正式纳入行政管理。

海南沿海地势低平，中南部有以五指山为主的山地丘陵。在海南岛北部平原、与雷州半岛相望的地方与内地交通更便利，汉朝便在此处设立珠崖郡和儋耳郡。

汉朝以来的岭南移民主要定居在东部的珠江三角洲平原，岭南西南部山区多，移民较少前往。孤悬海外、黎族占据优势的海南岛，更是位列移民目的地的末位。

汉朝在海南岛的移民仅2万人，主要分布珠崖和儋耳两郡。

▲海南岛地形图

汉到唐之间的历史割据时期，各个政权都忙着逐鹿中原，无心管辖边疆。海南只是实施“遥领”，即任命管理海南的官员只挂个职名，并不亲往任职。

唐朝统一后，全国分十个道，岭南地区设岭南道。从整体上看，岭南道西南部和海南岛移民少，土著部族多，当时居住海南的汉人仅有7万人左右。

海南岛和岭南道西部名义上归唐朝统治，但在百年间一直是被黎族和壮族占领，两地实际上是独立状态。八世纪初，唐朝军队才重新占领这些地区。

▲唐朝岭南道

唐朝末年，岭南道的民族分布已经出现“东部汉人，西南壮黎”的特点。为方便管理，唐朝在861年将岭南道分成西道和东道，前者的行政区划包含今广西地区，雷州半岛和海南岛。

岭南西道治所设在更接近土著部族聚集区的邕州（南宁）而不是发达程度更高的桂州（桂林），也是加强控制土著部族的需要。

宋朝行政区划延续唐制，岭南西道和岭南东道分别称为广南西路和广南东路，是为广西和广东的前身，海南开始三百年隶属广西的历史。

▲宋朝的两广区划

二、分家到改属广东

宋朝时期，大陆与海南的联系开始加强。海南设“一州三军”，琼州因靠近雷州半岛，和内陆来往方便，成为海南最高行政机构，其他州改为军事行政性质的“军”。

▲宋朝海南的“一州三军”

宋朝发达的海上贸易也促进了海南和内地的联系。

福建广东等地的商人前往南海各国进行贸易时，海南不仅是最后的补给站，其出产的槟榔也销往福建和广东。海南每年征收的槟榔税就占据总税收的一半。

但是放在全国看来，海南甚至是广南西路都是落后状态，广南西路的人口和商税总额都仅排第二十二（北宋有23个路），海南也没有设立市舶进行正式的中外贸易。

总的来说，宋代的海南依旧是荒蛮落后、官员流放之地。但是随着元朝的统一和移民南迁，海南的移民人数上升到17万，“平原汉人、山岛黎民”的分布格局逐渐显现。

▲宋元两朝海南户口数量

明朝沿海海盗猖獗。元朝和地方割据的残余势力，还有日本倭寇，流窜海洋，经常上岸骚扰。

为平定海盗、巩固国防，1370年，朱元璋把原属广西的海南和雷州半岛划归广东，广东拥有整个东南沿海的海岸线。琼州也升级为琼州府，领崖州、儋州、万州，在后来的600年间海南一直隶属广东。

▲明朝布政司区划图

以宋元的海运贸易为基础，明朝移民的激增和管理的加强促进海南港口的发展，当时的商业外贸港口达到20多个，其中琼州府海口一带更是“帆樯之聚，犹如立竹”。

港口和海运反过来又促进海南岛与大陆的联系，移民利用发达的海运交通，从广东、福建等沿海省份来到海南。明朝中后期海南的移民增加到47万，沿海地区全部用于开垦屯田。

清朝的全国人口达到四亿，沿海的福建因境内多山少田，在人口压力下多次移民人地矛盾更缓和的两广和海南。

福建人在清末已经成为海南最大的汉族民系。虽然大部分人在海南定居，最终成为海南人，但福建闽南话（海南话）直到今天依旧是海南主要方言之一。

▲闽语系的分布范围

1835年，海南移民人口上升到260万。移民分布由最初的北部平原到向岛的两端延伸，在南部合拢，形成“汉人居四周，黎人居中心”的格局。

然而，移民的大幅增长激化岛上汉黎的人地矛盾和权力争夺。

明清时期的“黎乱”平均每4年发生一次。海瑞等明朝官员曾主张修路设县、兴学教化，在中部山区开通十字道路，联结沿海州县，促进海南发展，缓和矛盾。

即使明清时期在海南兴办学校和修筑道路，但只是修建在沿海汉人集中的地方。海南的开发依旧深入不到中部山区。汉区也时常处于土著叛乱的威胁，并不具备设省条件，最大也只能成立一个军管性质的政区。

19世纪，随着西方外敌入侵，海南逐渐具备设省条件。

▲北部平原为汉人，南部山区为黎民

三、清末到海南特别行政区

清朝中前期，游牧传统的统治者对孤立海外的海南和台湾两岛并无太大关注。海南设琼州府，台湾设台湾府（隶属福建），以“一岛一府”进行消极治理。

闭关锁国政策下，清朝在中国东南沿海的广东澳门、福建漳州、浙江宁波、江苏云台山等地方设置海关。广东在海南设琼州关口纳税，归粤海关管辖。

▲清朝福建省全图

19世纪开始，帝国主义列强不仅在陆上侵略中国，还从海上对中国侵略。

法国殖民越南，一路向北进抵中国西南，英国、日本先后入侵台湾。海南与台湾一时间成为直接御敌于国门之外的第一线，重要性不言而喻。当时的有识之士已经提出：“盖闽中之有台湾，犹粤中之有琼州也。”

1874年，日本攻占台湾，逼迫清朝承认琉球改属日本。同年，沈葆桢（台湾海防钦差大臣）上奏请求在台湾开山修建十字交通网，以求发展和巩固国防。

1883年中法战争爆发，法军舰不仅在海南耀武扬威，还北上进攻台湾。中法战争结束后，刘铭传（福建巡抚）提出台湾脱离福建，单独建省。

▲中法战争形势图，法军曾进攻福建和台湾

在边疆局势和朝廷重臣的催促中，台湾于1885年建省。

建省的意义不仅在于得到朝廷的支持，在信息交流不畅、海洋愈发重要的时代，建省意味着对附近海域的控制，以海洋作为战略缓冲地带。

与台湾相比，海南虽然也被列强环绕，但还未被强行登陆，因此紧迫性不如台湾。

中法战争之后，一些官员也重视海南地位。冯子材（钦廉防务督办）在1886年开始对海南岛进行十字交通网的建设（比台湾晚起步十年），1887年张之洞（两广总督）巡视海南防务，海南举人潘存向张之洞提交海南建省方案，张之洞于是上奏朝廷请求设立海南省，以开发和巩固国防。

张之洞是第一个以朝廷督抚的身份提出海南建省建议。

▲今天的海南省交通图，十字公路贯穿全岛

此时的清朝已经是内外交困，台湾建省之后无力顾及更远的海南。

中日甲午战争清朝战败，台湾建省才十年就被割让。与此同时，清朝内部陷入权力斗争，十几年后就灭亡，海南最早的建省机会也就丢失了。

民国建立初期，边疆地区分离运动和列强的觊觎促使孙中山多次提出海南建“广南省”的设想，还成立海南建省促进会向国会提交方案。

然而，讨袁运动、护法运动、陈炯明兵变等事件一次次让孙中山的建省方案搁置。

袁世凯死后，中国陷入军阀混战，统治海南的是粤军邓本殷一部，他不仅在海口进行“省会建设”，修路开矿，还把势力扩充到广东南路八属（廉州、雷州、高州一带的行政名称）。

▲廉州、雷州、高州地区

1925年，邓本殷希望以海南得到开发的“既成事实”来说服北洋政府设广南省。北洋政府正想借孙中山逝世的机会推翻广州国民政府，但并没有设广南省，而是设广东南路八属特区。

当时全国还有察哈尔、绥远、热河、川边四个特区。特区由中央直属，性质是军政合一，共同点都是边疆少数部族聚集区且汉移民日渐增多，有纳入内地建制的需要，也称为“准省”。

北洋政府不仅考虑到军阀割省独立的隐患，也考虑到海南为黎族聚集地且处于南方边疆，与内地省份性质不同。

1926年，广州国民政府击败邓本殷，废特区，改海南为琼崖行政公署，复归广东省管辖。

▲1934年广东设立九个督察区，海南是第九督察区

广南八属特区成立时间不长，却是海南设立特区的先河，此后主政海南的历任官员积极主张设特区开发。

到1937年，海南已经建成环岛省道和连接各县的公路，黎族聚集区设立保亭、乐东、白沙三县纳入户籍管理（今黎族自治县），财政、交通、教育等方面也制定详细的发展计划，海南正逐步具备设区建省的条件。

但由于日本在1939年侵占海南，国民政府对海南的一切开发计划被迫终止。

日本利用经营台湾四十年的经验，开始在海南大规模建设糖厂、汽车制造厂、开发农林渔牧业等，希望把海南建设成为“第二台湾”，打造成侵略东南亚的基地之一。

▲日军侵略海南

二战结束两岛重回祖国，台湾继续设省，海南也在积极筹划设特区。

国民政府利用之前开发海南的各项计划和日本占领海南期间留下的工业设施为基础，在1949年1月正式将海南设为全国唯一一个特别行政区，直接隶属于行政院，脱离广东，预备设省。

此外，国民政府还派出军舰接收南海诸岛。为了使古代的南海领土范围具体化，国民政府重新审定南海诸岛并颁布《南海诸岛位置图》，该图明确标示南海诸岛名称和11条断续线。

海南特别行政区除了海南岛，还包括东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛等群岛及其附属岛屿和海域。

▲如今的南海范围

1949年10月，解放军南下解放两广后，就开始轰轰烈烈的海南岛战役。1950年5月，海南岛解放，同年，新中国在海南成立海南军政委员会，继续归属广东。

可以看出，自清末至民国，开发边疆和御敌于海成为海南建省的主要推动力。受制于时局动荡和国力衰弱，海南也一次次与建省无缘。

▲1949年海南岛

四、正式设省

1950年全国大部分地区基本解放，为了统一调度国民经济，省级行政区划由民国的35个省减少到29个省，1959年再减少到22个省。

在大趋势下，海南继续归属广东。行政区划上，北部汉人聚集地设海南行政公署，中南部少数民族聚集地设海南黎族苗族自治区（后改自治州）。

50-70年代的冷战时期，海南在南海防御能独当一面。美国在越南和台海地区都布置有军队，时刻威胁着中国沿海。

海南不仅要严防国民党特务的渗透，还要随时准备歼灭侵犯南海的美国军机和南越军队。广东省在西沙群岛的永兴岛设立西沙群岛、南沙群岛、中沙群岛办事处（县级），由海南直接领导。

▲1957年海南行政区

改革开放初期，广东作为改革开放的试验区和排头兵，创办深圳、珠海、汕头三个经济特区。积累一定经验后，主政广东的官员针对海南粮食不能自给、群众普遍生活贫困等问题，多次表示要加大对海南的建设力度。

行政区划管辖上，广东包括陆地和南海的范围，体量范围巨大。随着中国逐步融入世界，着眼海洋，单靠广东管理不便。

当时海南已经在南海管理上起到自主作用，如果建省，将会减少广东压力，同时表示中国对南海的进一步重视。而在设立经济特区上，又能吸引投资和政策优惠，带动海南经济发展。

84年到87年，海南行政区划进行一系列变动，成立海南行政区人民政府，为副省级，三亚和海口升级为地级市。

▲海南省全图

1988年4月，海南省人民政府成立，行政区划包括海南岛和南海诸岛，广东省的西沙群岛、南沙群岛、中沙群岛办事处也归属海南省管辖。

海南岛还设立经济特区，成为中国的省级经济特区。从1887年海南设省方案第一次提出，101年后，海南设省终于实现。

中国不仅仅着眼于海南岛，还将目光放在更广大的南海海域。

2012年，海南撤销西沙群岛、南沙群岛、中沙群岛办事处，建立三沙地级市，政府驻西沙永兴岛。三沙市的设立将进一步实现南海管理的精细化。

海南建省办经济特区以来，经济实力不断增强，是海南历史上经济发展最快、最好的时期。

▲海南的GDP

海南设省是在近代中国内忧外患的情况下提出的，大部分都因为政局动荡、国力衰弱而搁置或放弃。一百年后，海南不但实现脱离广东设省，成为旅游胜地，还逐步对广大南海海域进行有效管理。

海南从一个荒蛮海岛变成最大的省级经济特区，体现的是中国海权意识的兴起，陆上文明和海洋文明的结合，以及国力的兴盛。

随着2020年《海南自由贸易港总体建设方案》的出台，海南作为中国首个自由贸易港，即将迎来更大的发展机会。

▲海南自由贸易港文昌国际航天城概念图

长期作者｜猪猪我来了

宁波诺丁汉大学国际事务与国际关系

责任编辑｜Thomas

伦敦政治经济学院毕业生｜环球情报员主编