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陈毅于1921年2月4日逃到恰克图后，立即给北京政府发了一封电报，报告库伦失守情形及下一步军事计划。

陈毅与当地苏俄军队司令官商妥，此电由苏方电信部门代发，并另抄一份托北京政府参谋部调查员吴桂森带至满洲里拍发。

但是北京政府直到2月中旬仍未收到此电。

2月22日，陈毅致电北京政府，强调“恰地孤远，粮少援绝，白匪外扰，蒙民内应，各军既全失战力，红党复乘势活动，危殆万状，朝不保夕”。

请求北京政府催促东三省巡阅使张作霖和黑龙江督军孙烈臣“派员早至，妥筹救济办法”；并要求北京政府催令援军迅速进攻库伦，牵制恩琴白匪军北犯。陈毅请求北京政府免去自己职务，“遴简贤员，速来接替”。

同日，陈毅派库乌科唐镇抚使公署外交司司长王国琛绕道来京汇报情况。

占据恰克图后营子的苏俄红党，看到恩琴白匪军以库伦为根据地势力迅速发展，遂以保护俄人生命财产和俄国边界安宁为由，向中国地方当局提议，要派苏俄红军进入中国境内与中国军队共同抵御恩琴白匪。

恰克图民政员路邦道拒绝了苏俄红党的要求。苏俄红党即自作主张，不待中方同意，一面向中方“表示绝对友谊，并无条件，事平撤兵，一面自由绕道派兵前往恰西四十里之萨莫尔沟及恰南六十里之依毕齐克两处”。

中方官员对苏俄擅自派兵进入中国领土提出抗议。

苏方称：

去年俄境后营子秩序不靖，中国军队曾进入俄境，今年俄军出兵华境与此性质相同；苏俄方面只是因为尊重中国领土主权才就出兵之事反复向中方交涉，“否则俄政府亦不难处置”。

陈毅召集科布多参赞李垣、恰克图民政员路邦道等开会研究。

众人一致认为，中俄疆界相连，双方治安问题密切相关。恩琴白匪围绕于前，苏俄红党压迫于后，中方“兵力单弱，自顾不暇，何能负保护邻疆治安之责”。

目前中方在通信、粮食、救护难民等问题上有求于苏俄红党：

“过于拒绝，不但势所不能，且必转生滞碍，与其无法抵御，任其长驱直入毫无阻拦，莫若去函定明，二十五俄里彼此协防，尚有限制，并声明事定撒退，不附条件，援照前例，较无妨害，是亦避重就轻之一道”。

陈毅等遂书面通知苏俄方面，同意将边界线两侧25俄里地区划为两国共同防守区域。苏俄方面又以中国境内恰克图西南有俄国白匪盘踞为由，要求派兵入境协助剿匪，并称愿意援助中国收复库伦，被中国地方官婉言拒绝。

陈毅于2月24日致电北京政府，报告了以上情况。

北京政府于3月3日复电，批准了陈毅的措置，电文说：

“恰防紧急，红党因自卫计，无条件协防，本相互主义，自未便过事拒绝，可从权办理。协防区域，即就二十五里左右为限。但共同规复库伦，于国体、主权大有妨碍，万难照允。希仍督伤各军，尽力扼守待援，并与该党妥慎协商，便宜酌定，作为临时地方协定，务于主权、土地两无妨损，至要。”

在此前后，陈毅以患病为由，住进后营子苏俄红党的医院，电请北京政府以科布多参赞李垣代行库乌科唐镇抚使职权。

北京政府于3月14日复电批准。

苏俄红党一面与中国地方当局订立在中俄边界地区共同防御恩琴白匪的协议，一面扶助外蒙古人民党建立军队，并派遣俄属布里雅特蒙古人参加外蒙古人民党的军队。

外蒙古人民党的军队，向恰克图附近奇兰地方进攻，被中国政府军的骑兵击散，苏俄红党为其“收集余众，征募新兵”。

驻在恰克图西面萨莫尔沟等地的苏俄军队，与外蒙古人民党的军队互相协作。

恰克图城东、南、西三面几十里之内，常有外蒙古人民党的游击队出没，当地汉族居民时被伤害；出城运取粮食草料的中国政府军官兵，“多为所戮”。

中国政府军几次出动搜剿，“既散复聚，此没彼出，有时追剿过急，则窜入俄境，红党竟出而保护”。3月中旬，外蒙古人民党的军队发展到700人。此时，“忽传有白党率蒙兵五千余人将由南路进攻”，恰克图的中国驻军大部分开往城南阵地，城防空虚。

3月18日清晨，外蒙古人民党的军队和穿着蒙古族服装的苏俄军人1000余人从恰克图东北、西北俄界山林内冲出，向恰克图的中国军队发动进攻。

城内驻军与城南中国驻军的联系被切断。西北方向的俄蒙军队数百名，由西山梁冲入恰克图北门内。中国城区的俄侨和一些蒙古人抛掷炸弹为内应。驻城的中国政府军人数甚少无力抵御，李垣、路邦道等率领部属退向俄国街区一后营子。

褚其祥旅及中国政府军其他部队得到警报，立即向恰克图增援，苏俄红军公开参战，用大炮从后营子向中国街区猛烈轰击。中国政府军见已陷入绝境，“乃弃恰城，整队向东蒙而退”，恰克图失守。

库伦陷落后，大批在库伦及其附近地区的中国内地民众逃往恰克图和远东共和国境内。恰克图失陷后，在恰克图的中国内地民众又逃到苏俄和远东共和国境内。这些民众后来被中国政府接运回中国内地。

库伦失陷的消息传来，中国社会各界十分震惊，纷纷要求北京政府收复失地。

全国和平联合会3月13日致电北京政府领导人和报界公会称：

“果南北本息争御侮之初心，统一告成，力图振作，则不惟库不至失，区区俄匪亦何敢横行。人必自侮，而后人侮之，国必自伐，而后人伐之。”

湖南长沙人王隆中4月1日发出一则通电，致电的对象从大总统到全国各部队的营长、从各省议会到各报馆，电报中慷慨激昂地说：

“万里河山，泱旬变色，政府竟坐以待毙，苟非天良丧尽，罔不怒发冲冠。公等或膺重寄，或总戎行，望一德一心，共歼丑类，人心不死，中国不亡，我百万同袍，其速剑及履及以从事，隆中当立马燕支，作闯阵拔帜之急先锋矣，午夜枕戈，伫候明教。”

江苏武进商人徐冠军呈文北京政府，请求任命他为商界代表，“前赴库伦，陈述中央之威信，劝伊速改前非”。

当时中国统治阶层一些人也要求北京政府重视外蒙古问题，尽快采取措施收复库伦。新疆督军杨增新4月3日致电北京政府说：

“此次库伦之役，应请政府视为重大问题，力图恢复，否则后患无穷，恐有不可收拾之日。”

中国此时处于军阀割据的状态。直系、奉系两大军阀集团各控制几个省区，其他各省分别有较大或较小的军阀。这些大大小小的军阀各霸一方，争权夺利。另外，孙中山于1921年5月在广州就任非常大总统，再度揭起护法的旗帜。北京政府是直奉两大军阀集团的傀儡，权威甚小。

北京政府也认识到外蒙古问题的严重性，也想采取有力手段尽快解决问题，但是力不从心。

张作霖任东三省巡阅使，东北近接外蒙，北京政府任命张作霖为蒙疆经略使，任命张作霖的心腹、察哈尔都统张景惠为援库部队司令官。

1921年2月中旬，中国驻法、驻英公使致电外交部，请求电示库伦失守详情。

英、法、日、美等国驻华公使纷纷来中国外交部探问库伦失陷情形，北京政府向中国驻外使节和外国驻华公使说明：库伦确已失陷，中国政府已决定派张景惠为援军总司令，“前往规复”。

但在此后的两个月里，张作霖、张景惠的部队没有一点儿动静。

直系将领曹锟、吴佩孚、冯玉祥都曾声明愿为维护国家领土完整而战，但都口惠而实不至。

无论奉系、直系将领，都说兵力不成问题，只是缺乏军费军械，只要中央政府拨给大笔军费，他们一定能够收复库伦，底定蒙疆。

财政竭蹶的北京政府哪里去筹这笔款项？军阀们也就继续装聋作哑。

5月，直系首领曹锟、奉系首领张作霖、两湖巡阅使王占元都来到北京。北京政府连日开会，想乘此机会解决出兵外蒙古问题，但仍无结果。

当5月28日英国驻华公使询问“何日可以出师”时，外交总长颜惠庆只能做出如下答复：“须以天时是否合宜，准备是否充实为定。”

1921年4月9日，日本《朝日新闻》发表评论文章说：

“当库伦陷落警报到达之时，无论奉之张作霖，或河南之吴佩孚，虽皆声明出兵之旨，昨今以来竟寂无声息，其理由谓不在兵力之不足，而在粮食军械之缺乏，殊为难信。据吾人之所想像，无论张氏、吴氏，不过以今日如遽舍其根据地而去，或致其部下兵力单薄，则将因蒙古问题，而危及自己地位耳。”

日本报刊文章的分析基本正确。以奉系、直系军队的实力，对付丧家之犬恩琴匪帮，可谓胜券在握，如果把国家利益摆在首位，军费问题也有解决之法。军阀们不愿因用兵外蒙古削弱了自已集团的实力，不愿为国家整体利益牺牲自已团体的利益，这才是症结所在。

统治新疆的军阀杨增新拒绝出兵外蒙古则另当别论。库伦、乌里雅苏台、科布多失守以后，北京政府在请求奉直将领出兵库伦的同时，要求杨增新负责科布多、阿尔泰两处防务，出兵外蒙西部。

4月28日，杨增新就北京政府要他负责科布多防务一事复电说：

“新省地阔防多，只屯军队一万数千人，在平时尚苦不敷分布，当此俄乱影响于我边界…计沿边七八千里，无一处不戒严，即无一处不添兵。今又加以蒙防…计沿边四五千里，又无一处不戒严，即无一处不添兵。…以新省防务而论，纵如何竭尽心力，求能保境安民，尚无十分把握，断难以全力担任科布多军务，此种艰难处，蒙政府鉴谅。”电报末尾附了一笔：数月前北京政府承诺拨给新疆增援科布多军费5万元，至今分厘未发。

杨增新所言确属实情。当时新疆财政入不敷出，全疆军队只一万多人；1920年到1921年，相继窜入新疆的旧俄败兵数以万计，四处滋扰；几年间相继逃入新疆的俄国难民达二三十万。杨增新于艰难之中妥当应付，保全了领土，维护了新疆的稳定，十分不易。再要他出兵遥远的外蒙古西部，真是强人所难。

北京政府是万般无奈才出此策，杨增新拒绝也是理所当然。

为了削弱恩琴匪帮的力量，北京政府要求邻接外蒙古的东北地区防止军械粮食输入外蒙古，黑龙江省当局会同中东铁路护路军总司令部，遵照指示于4月份制定了中东铁路检查货车办法，派遣专人在满洲里等车站查扣违禁物品。

北京政府也想通过与哲布尊丹巴集团谈判来解决问题。

恩琴匪帮扶持哲布尊丹巴重登“大汗”之位宣布“自治”后，希望北京政府予以承认。4月，哲布尊丹巴派遣使者来到北京，送给北京政府一件呈文，内称“仍望恢复外蒙前有之情形”，“恢复自治，决不过存奢望”。

北京政府打算与库伦当局谈判，要求库伦当局“对于所表示之和平志愿，给与切实凭证”。

对于苏俄红党援助蒙古人民党攻夺恰克图的行为，北京政府向远东共和国进行了交涉。1921年春，远东共和国代表优林前来北京谈判与中国订约之事，北京政府外交部俄事委员会会长刘镜人于4月30日会见了优林。

刘镜人对苏俄和远东共和国军队援助蒙古人民党攻占恰克图一事提出质问：

“两国之间，正图亲善，乃竟有此意外之举动，未知执事看法以为如何。”

优林称：

“此事绝无所闻，且与本国迭次宣言本旨不符，色楞格河旁为劳农政府驻军之地，阁下所谓红军，或系劳农政府之军队。”

刘镜人要求优林查明示复，优林答应照办，同时强调旧俄白党在中国边境活动频繁，且有种种阴谋，责备中国驻外蒙古官吏对旧俄白党未切实取缔，“至有今日之结果”。

刘镜人说明中国对旧俄白党是尽力取缔的，并举新疆解除旧俄败兵武装之事为证。刘镜人再次要求远东共和国政府切实查明恰克图之事，并指出“双方办事须有诚意”。

1921年5月初，苏俄驻英国代表致函中国驻英国公使顾维均称：

日本现正煽动恩琴匪帮和哲布尊丹巴搞外蒙古独立，要把外蒙古从中国分裂出去；蒙古人民党的宗旨“在使蒙自治，不受日本拘束，仍为中华民国一部分，受治中国主权之下”。

该代表继称：

苏俄同情蒙古人民党，中国如不欲放弃外蒙古，应立即与蒙古人民党接洽，并与蒙古人民党共同反对哲布尊丹巴集团。苏俄代表要求与顾维均讨论此项问题，以便将中国政府的意见转达苏俄政府。

北京政府接到顾维均的请示报告，在内部商讨了应付之策。外交部所属俄事委员会于5月12日提出一份《说帖》，认为“蒙人内部虽分新旧两派，然其实则皆为外人所利用，是以此次蒙乱，于事实上已不能视同匪党内乱，其得失盈虚，动关外交地位，影响国土主权。惟在我总以认为国内事件，不容外界公然之干预为上策”。

俄事委员会诸人仍想保持中国对外蒙古的有效管辖，恐怕通过苏俄与蒙古人民党联系，重蹈从前《中俄蒙协约》的覆辙，主张拒绝苏俄出面干预外蒙古事务，同时向苏俄声明，中国将派官员到恰克图查明情况，然后酌情处理。

国务会议采纳了俄事委员会的建议。

外交部于5月18日指示顾维均：

“俄蒙合谋袭恰情事益显。若更与俄接洽蒙事，非特蒙人听其播弄，易蹈从前覆辙。此辈民党究系少数，难操胜算。且虑传播赤化，政府对蒙只认为国内事件，不欲外界公然干预。对该代表可告以蒙事正力图平定，对恰蒙人当派员前往抚辑，并办理善后事宜。所请接洽之处，应俟华员到恰查核办理。希本此意酌复，俟派定人员，再电达。”

顾维均于5月21日将北京政府的答复当面告知了苏俄驻英国代表。

北京政府对苏俄扶植外蒙古人民党控制外蒙古的前景缺乏正确的估计，不能采取武力手段迅速消灭恩琴匪帮，又拒绝与苏俄及外蒙古人民党正面接触、通过谈判解决恰克图被占问题。

在外蒙古局势面临巨大转折的关键时刻，北京政府无有明确方针和有力措施，这使苏俄获得了按照它的意愿和利益主导外蒙古政治发展方向的良机。

（正文完）

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