民以食为天，而耕地是食物生产最重要的资源，二十大报告再一次重申“牢牢守住18亿亩耕地红线”，强调“确保中国人的饭碗牢牢端在自己手中”，使耕地保护、粮食安全再次成为社会关注和热议的焦点。

在今天，严守耕地18亿亩红线，早已成为社会共识。那么，18亿亩究竟是怎么来的，为了守住18亿亩红线，我们国家曾经采取过怎样的措施，在未来，继续守住18亿亩红线，还要克服哪些难题？记者采访了中国农科院农业经济与发展研究所产业经济研究室主任钟钰。

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18亿亩红线，背后是粮食安全

记者：多年来，18亿亩耕地红线一再被重申和强调，严守红线为何如此紧迫？钟钰：国家之所以反复强调18亿亩红线，原因之一，是粮食需求的刚性增长。我国是人口大国，14亿人口的饭碗，不能依靠外部市场来解决。从过去的数据看，我国粮食需求一直在增长，在未来，这种增长仍会继续。从国内外的预测来看，2035年，粮食需求可能会达到一个峰值。不同机构或专家预测的数据不同，有的认为我国在2035年粮食需求可能达到9亿吨，也有的预测认为，可能在8.5亿吨左右。不管哪一种数据，增长的趋势都是相同的。所以，在未来，对粮食安全的保障，仍旧要警钟长鸣，而耕地红线是其中重要的一部分。记者：目前我国耕地面积的情况如何？钟钰：第三次全国国土调查结果显示，目前我国耕地面积达到19.18亿亩，看起来18亿亩没有问题。但同时也要看到，耕地减少的趋势仍旧存在。当前，我国还处在高速城镇化的过程中，根据《国家人口发展规划（2016-2030年）》，到2030年，全国总人口达到14.5亿人左右，同时，《规划》还预计2016-2030年农村向城镇累计转移人口约2亿人，届时，城镇化率将达到70%。这意味着，城市仍在扩大，这也意味着，建设用地的需求仍旧存在，耕地面临的压力也仍旧非常大。在这样的趋势下，牢牢守住18亿亩红线更加重要。

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18亿亩耕地，是怎样计算的？

记者：18亿亩耕地是何时提出的？为何是18亿亩？钟钰：在快速城镇化的过程中，我国很早就开始重视耕地面积的保护。早在1997年，《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》就提出，实施基本农田保护和耕地总量动态平衡制度。1999年，《中华人民共和国土地管理法》再次提出，严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划，并首次以立法形式确定了土地用途管制。2005年启动全国第三次土地利用总体规划修编时，采用第二次全国土地调查前的数据，即是18.3亿亩耕地，这是划定18亿亩耕地红线的依据之一。2006年，国家统计局与原农业部基于当时人口、粮食亩产与复种指数等综合因素，计算出若确保2010年和2030年我国粮食自给率稳定在95%以上，则至少需要18亿亩耕地。同年的“十一五”规划纲要中，明确18亿亩耕地红线，这也是18亿亩红线首次正式出现。记者：怎么理解18亿亩这个数字？钟钰：首先，这是一个警醒，尽管当前19.18亿亩的耕地数量，在18亿亩红线之上。但实际上，每年仅粮食播种面积，就超过了17亿亩，除以1.2的复种指数，至少有14亿亩以上的耕地要种粮食，还有蔬菜、水果、油料、棉花等各种经济作物的面积，耕地还是很紧张的，红线必须牢牢守住。其次，我国的口粮100%自给，但仍要进口很多粮食，用于调剂、饲用、油用等。我国去年粮食进口数量为1.6亿吨，如果包含所有的食物，从大食物的角度看，我国食物自给的水平，大约在60%。自给率还是比较低的，这也要求我们绝不能放松农业生产，在未来还要争取提高食物自给的水平。

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为保护耕地，我们做过些什么

记者：在保护耕地，守住18亿亩红线的过程中，我们采取过哪些有力的措施？钟钰：从国家到各部委，再到地方，在保护耕地方面，我们采取了非常多的措施。从大的措施看，早在2005年，《国务院办公厅关于印发〈省级政府耕地保护责任目标考核办法〉的通知》发布，明确了省级政府的责任，并制定相应的考核指标。2008年，《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中，首次提出“永久基本农田”的概念，并强调了“先补后占”的原则。近年来，我国对耕地的保护愈加严密，如2021年提出防止耕地非农化、非粮化，同一年又提出了“进出平衡”的原则。2022年的中央一号文件再一次提出，要实行“长牙齿”的耕地保护政策。记者：这些政策的效果如何？钟钰：我们在调研中也发现，各个地方对耕地保护政策的落实和执行，是比较严格的，地方政府都非常重视，一旦发现问题，立刻就会启动调查、追责等相关机制。在社会上，耕地保护、18亿亩红线也早已成为了共识。但同时，我们也要看到，耕地保护的紧迫性仍然存在，比如建设用地对耕地的需求，仍在威胁着耕地。后备耕地的开发空间，在今天也已经很紧张。我们的土地利用已经到了极限，可开发的耕地已经很少，而且那些可开发可利用的耕地，想要真正开发、利用，也很困难，如水肥的问题，碎片化的问题等，都需要解决。

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要守住红线，还要克服很多困难

记者：未来要继续守住18亿亩红线，还要面对哪些挑战和困难？钟钰：首先是面积问题，我国人多地少，耕地总面积不足。以现有的19.18亿亩耕地计算，我国人均耕地面积只有1.33亩，不足世界平均水平的40%。同时，后备耕地资源不足，不像南美地区，还有很多未开垦的地方。其次，我国耕地质量不高，根据2019年发布的《全国耕地质量等级情况公报》，全国耕地中，评价为一至三等的耕地面积，只占耕地总面积的31.24%。也就是说，三分之二的耕地是中低产田。第三，我国耕地非农化、非粮化的威胁仍旧存在，由于农业是低效益产业，所以很容易出现耕地用作更高效益的建设用地等现象。第四，耕地资源空间分布不均衡，农业生产空间不平衡，最明显的表现是，粮食生产主要分布在干旱的北方，而水资源则更多分布在南方。记者：怎样克服这些困难，更有力地保障耕地红线的安全，保障粮食安全？钟钰：首先，我国针对耕地保护的政策、措施已经比较完善，在未来，要更加严格地执行和落实这些保护政策与措施，如进出平衡、占补平衡等，都要扎扎实实地落到实处。其次，今年中央一号文件提出的“长牙齿”的耕地保护措施，可以通过明确奖惩、重罚重奖等方法，进一步细化和严格落实。第三，未来仍要细化党政同责、细化责任清单，使我们的耕地红线守得更牢。