汉代的多种政治制度都略加改动地沿袭秦朝，故有“汉承秦制”之说，最显著者当为汉代承袭的秦代统一中央集权的政治体制。不同的是，秦实行单一郡县制，而汉实行郡国并行制，郡县制和分封制同时存在。封国的存在对中央权威始终存在威胁和挑战，所以自太祖，经文景，到汉武，汉初各帝对分封政策进行调整，对封国进行不同处理，使封国不断郡县化，而汉代中央集权也得到逐步加强。

楚汉战争中，刘邦为争取同盟军，拉拢有实力的将领共同击灭项羽，不得不分封一些异姓功臣为王。汉朝建立的过程中，这些异姓诸侯王仍拥有强大的军事实力，迫于形势，刘邦只得采取暂时妥协的政策，正式定封爵、序二等，大者王，小者侯，实行分封制。其中封侯者百余人，封王者在刘邦统治时代共八人，即楚王韩信（先为齐王）、赵王张耳、韩王信、梁王彭越、淮南王英布、燕王臧荼、长沙王吴芮、闽越王无诸。在行分封的同时，刘邦还在各地实行中央直接管辖的郡县制，这样就形成了郡县制与分封制并存的郡国并行制。

但此时的诸侯王占据大片土地，且诸侯国也拥有极大的独立性，最关键的是，它们是“异姓”封国，诸侯国的存在对中央权威始终存在挑战和威胁。刘邦分封异姓诸侯王是暂时妥协的权宜之举，在汉朝政权基本稳定之后，他因担忧“功臣胁主”，从开国之年起，用了七年时间，借口诸王谋反，将异姓诸王斩杀殆尽，轻者削夺封号，重者夷灭三族。最后，汉太祖刘邦所分封的几个异姓王国有七个被除灭，只剩下地处南方、力量弱小的长沙国，但也终因没有子嗣而被削国。

刘邦剪除异姓王并不是想消灭分封制，而是为其“家天下”的愿望铺平道路。他认为秦短命而亡的原因是秦未行分封没有藩辅，于是在“剪异”的同时，“大封同姓，以填天下”，分封了一大批刘氏宗室子弟为诸侯王，如吴王刘濞等同姓九国，想依靠刘氏宗族的力量，作为皇权的屏护。他还杀白马为盟，立誓“非刘氏而王，天下共击之”。事实上，刘邦对血缘关系稍远的侄子吴王刘濞很不放心，“刘仲子沛侯濞年二十，有气力，以骑将从破布军蕲西，会甀，布走。荆王刘贾为布所杀，无后。上患吴、会稽轻悍，无壮王以填之，诸子少，乃立濞于沛为吴王，王三郡五十三城。已拜受印，高帝召濞相之，谓曰：‘若状有反相。’心独悔，业已拜，因拊其背，告曰：‘汉后五十年东南有乱者，岂若邪？然天下同姓为一家也，慎无反！’濞顿首曰：‘不敢。’”

除了寄希望于“天下同姓一家”之外，刘邦还采取了一些措施防止地方权力过大，如规定王国的傅、相等官员由中央任命，地方封国有郡国兵却无军队调动权，须受中央节制等。汉初刘邦所采取的这些措施并未能起到明显的作用，封国的存在对中央集权的离心作用也不可避免。同姓诸王虽然仍拥有较大的实力和独立性，但比起异姓王，他们对中央和刘家天下的威胁毕竟少了许多。封国与郡县交错并存的政区体制，对各诸侯王之间的相互联合也起到了一定的抵制作用。

郡国并行制示意图

从严格意义上讲，郡国并行制是在刘邦剪除异姓王、分封同姓王，由权宜分封异姓到有意识分封宗室子弟之后才确立的。汉初全国共计54郡，中央直辖者不过15郡，诸侯王国就占近40郡；汉初约1300余万人，王国编户180万，人口850余万。所以，无论是从土地面积，还是从人口数量上来看，汉初诸侯国都拥有强大的实力。即使是同姓诸侯王，对中央集权的威胁也同样存在，随着封国实力的增长，中央政权对封国进行限制、削弱甚至削藩就不可避免。

汉朝文景时期推行黄老无为政治，随着社会经济的恢复和发展，诸侯王势力日益膨胀，几与天子抗衡。“藩国大者夸州兼郡，连城数十，宫室百官同制京师，可谓矫枉过其正矣。”藩国势力如此之强，诸侯王自然日益骄纵，“出入拟于天子”，“不听天子诏”，甚至发兵叛乱，严重削弱了中央集权，并对皇权构成极大威胁。汉文帝平定济北王刘兴居、淮南王刘长两处叛乱后，中央集权与地方割据势力的矛盾依然尖锐，于是朝野有识之士积极寻求解决之法。

其中贾谊向文帝上《治安策》，提出必须削弱诸侯势力，办法就是“众建诸侯而少其力”，即今诸侯王之子孙，依次分割其父辈封地，“地尽而止”。这样，诸侯王越分越多，而各诸侯国封地则越来越少，最终无力与中央政府对抗，接受中央统辖。文帝采纳贾谊之策，不久把齐国分而为六、淮南国分而为三，并将其子封在梁国，以为屏障。

汉景帝时，御史大夫晁错上《削藩策》，建议借诸侯王触犯法网的机会，削减诸侯王的封地。他特别指出吴王刘濞“益骄溢，即山铸钱，煮海水为盐，诱天下亡人，谋作乱。今削之亦反，不削之亦反。削之，其反亟，祸小；不削，反迟，祸大”。景帝采纳“削藩” 建议，开始削夺部分有罪诸侯王的封地，划归中央直接管辖。他先削去楚王刘戊的东海郡，又削去赵王刘遂的常山郡，再夺去胶西王刘卯六个县。接着，汉廷计划削夺吴王刘濞封地，于是，以刘濞为首的七个诸侯国遂以“诛晁错，清君侧”为名，掀起七国之乱。但此次叛乱仅用三个月即被平定。叛乱失败后，各诸侯王的势力被大大削弱。

景帝趁此有利时机，采取了一系列削弱和控制诸侯王国的办法，以加强中央集权。首先，在吴、楚、赵、齐四国旧地，陆续封皇子13人为诸侯王，并削其封域，以至“燕、代无北边郡，吴、淮南、长沙无南边郡，齐、赵、梁、楚支郡名山陂海咸纳于汉”。这样，平定吴楚之乱后的王国封域一般仅有一郡之地，与汉郡相差无几。

刘启

其次，抑贬诸侯王的地位，削夺其任官之权。景帝中期“令诸侯王不得复治国，天子为置吏，改丞相曰相，省御史大夫、廷尉、少府、宗正、博士官，大夫、谒者、郎诸官长丞皆损其员”，又通过“天子为置吏”和“令内史主治民”的措施使诸侯王与国政分开，使王国官制逐渐与汉郡等齐。这种“抑损诸侯，减黜其官”的措施，使诸侯王失去了掌治其国的权力，“不与政事”，使封国逐渐郡县化，中央集权逐步加强。

刘邦与民休息的政策使社会经济逐步恢复，文景之治又使社会进一步发展，到汉武帝时，西汉王朝达到空前繁荣时期。汉武帝在政治、经济、思想文化等社会生活的各个领域都推行加强中央集权的措施，如提高王权、限制相权，使中朝官掌握决策权，而以丞相为首的外朝官实质上成了执行机关；实行察举、征召等新的选官制度，任用博士子弟；实行币制改革、盐铁官营、算缗告缗等新财政政策；思想文化上“罢黜百家，独尊儒术”，树立起统一的国家意识形态。

与这一切措施相适应，武帝继续削弱地方封国割据势力。他接受主父偃建议，颁行“推恩令”，规定诸侯王除由嫡长子继承王位外，其余诸子皆在王国范围内分到封地，作为侯国，由汉廷定封号。把大的王国分为若干个小侯国，从此“诸侯稍微，大国不过十余城，小侯不过数十里，上足以奉贡职，下足以供养祭祀，以蕃辅京师”。封国越分越小，甚至欲与汉郡等强而不得，不复为中央政权的威胁。武帝又“作左官之律”，“设附益之法”。“左官律”规定凡在诸侯国任官者，其地位低于中央官吏，且不得任中央官吏，以此阻止诸侯王网罗人才，图谋不轨。“附益法”严禁封国官吏与诸侯王串通一气，结党营私，以此孤立诸侯王。

同时，武帝还利用各种机会，对诸侯王国实行削爵、夺地、除国。如淮南王刘安、衡山王刘赐谋反未遂而国除为郡；武帝还以诸侯王所献助祭“酎金”成色不好、斤两不足为由，夺爵削地106人，占当时列侯的半数；武帝还在全国设十三部刺史，巡行监督郡国，限制“强宗豪右”。至此，王侯虽还存在，但只得衣食租税，封土而不治民，封国在内容和形式上都与汉郡无异，汉初郡国并行的地方政区制度在实质上演化成单一的郡县制，中央集权空前加强。

由暂时妥协、权益分封的异姓王，到屏藩中央皇权、有意分封的同姓王；由跨州兼郡、势力强大的封国，到不敌郡县、地小势微的封国；由掌治其国的诸侯王，到唯得衣食租税的王侯：汉初各帝对分封政策的调整和对封国的不同处理‚反映出汉初中央集权不断强化的趋势。

西汉前期形势图

由于中央皇权对地方封国不断加强控制，进行削弱，诸侯王国之势日衰，封国不断郡县化，郡国并行的地方政区制度趋向瓦解，实质上转变为单一的郡县制。封国所辖版图骤减，政治地位日降。例如，高祖时，齐国辖临淄、胶东、胶西、济北、博阳、城阳、琅琊七郡之多；而到景帝时，故齐国的十二郡国中，齐、千乘、平原、泰山、济南、北海、琅琊、胶西、东莱均已归入汉郡，仅存淄川、胶东、城阳三国。

与此相对应，在封国被严重削弱的同时，汉郡的数量和权力却不断上升，并在地方行政体制中渐居主导地位。太祖时有九个王国，十五个汉郡。通过削减封国，武帝开发边郡等措施，昭帝时汉郡已达八十七个，而王国仅十七个。郡和国在数量上的差距已相当大，加上诸侯王不得参与封国政事，诸侯国的相便与郡太守无异。这样，汉代诸侯国在内容和形式上都实现了郡县化，封国再也构不成威胁中央皇权的地方割据势力。

中国古代宗法血缘观念浓厚，又为了拱卫中央皇权，朝代之初，或自愿或被迫分封王侯的现象在中国历朝历代都不鲜见。汉初实行分封制便借鉴了西周行分封而长久，秦不行分封而早亡的经验教训。但各朝的分封制度却不尽相同，封王的权势也大小不等。有汉、魏只能衣食租税而无军政实权的封王，有晋、南朝拥有军政实权的兼领方镇型封王，有唐、宋、明、清只有爵位而无封地的虚封型封王。虽然各代都在努力平衡中央与地方封国之间的权力，但封王叛乱仍是史不绝书，七国之乱、八王之乱、靖难之变更是影响深远。于是各朝也几乎无一例外地进行“削藩”，削弱甚至除灭诸侯王，以加强中央集权。分封与削藩的交替进行，对历代地方政区制度都有较大影响。

西汉前期形势图

既有封号又有封地的实封型封王，其地方封国往往会形成与中央地方政区相对独立的行政单位，形成独立王国和地方割据势力，往往导致地方封国势力过大而发生叛乱。在对诸侯王势力进行削弱之后，原来相对独立的封国又会与中央地方政区趋同。汉代文景武削藩之后，地方封国趋同郡县即是如此。这样就会使原来高于地方政区的封国逐渐在实质上演变成中央政区的一部分，甚至不敌中央政区，如汉初郡国并行体制在实质上最终演变为单一的郡县制。与这一过程相伴随的，是中央直辖区的不断扩大，中央集权的逐渐加强。

只有封号没有封地的虚封型封王，诸王有名无实，聚居京师，坐享俸禄。由于在地方并没有封国，自然也对中央地方政区构不成太大影响，这也符合中央集权的内在要求。