中国已经成为国际发展合作中的一个主要参与者。七十年来，中国在对外援助 方面的观点和方法发生了重大变化，这既反映了其地缘战略、外交政策和经济发 展的优先事项，也因其经济实力和资源的增长而得以实现。虽然基本原则-强调 中国和受援国之间的合作、伙伴关系和互利-没有改变，但最近的行政变化和中 国领导人领导下的中国的扩张性外交政策意味着需要对其对外援助进行新的评估。在这七十年间，非洲一直是中国发展援助的一个重要目的地。，中国对非洲的援助在很大程度上反映了中国视角和方法的连续性和变化。 由于中国对非洲国家的对外援助越来越多地受到地缘战略、外交政策和经济因素 的综合影响，它成为说明中国发展合作现状的完美案例研究。中国对外援助的演变背后有三个关键，其重要性和重点也随着时间的推 移而改变。

20世纪50年代最初的意识形态从70年代末演变为经济实用主义， 重点是在中国实行改革开放政策后促进中国国内经济发展。最近，对外援助也成 为中国参与全球治理的渠道，以改善其全球形象，提高其在国际事务中的话语权。 显然，中国的对外援助在为其外交政策和商业利益服务方面发挥着重要作用。此外，还有人道主义关切，提供临时紧急援助，以及在减贫、教育和卫生等领域的 长期支持。在中国对非洲的对外援助中也可以看到类似的模式，中国不断地将其作为外交 政策工具来促进其政治、经济和战略利益。在实践中，以基础设施为主导的方式 深深扎根于中国在非洲大陆的发展合作中。这或多或少是基于中国自身的经验， 它认为基础设施是经济发展的第一步。同时，有迹象表明，中国在国家形象建设 方面的努力涉及从提供更多资金支持人力资源开发和教育援助与培训，

到努力改 革对外援助体系，使之更加协调和可持续。中国的对外援助提供了一个以硬基础设施为重点的替代性资金来源，这对那些 有迫切发展需求的国家来说是一个机会。中国在援助决策和支付方面的做法 并不完全遵循经济合作与发展组织成员国的做法。此外，随着中国更积极地参与国际发展融资，它还将面临或已经面临多种挑战。 例如，中国因其贷款描述为“债务陷阱”。 中国所接受的规范、原则和做法与传统捐助国的规范、原则和做法之间存在分歧的风险。最后但同样重要的是，中国的不干涉和不附加条件的原则，从长远来看，可能会损害其自身的经济利益，因为受援国政府的腐败、

缺乏透明度和问责制，以及受援国的不稳定，都会使中国的对外援助、投资和声誉 面临风险。鉴于中国和其他捐助国所面临的挑战，应该探讨在双方目标一致、相对优势互 补的领域进行合作的机会。中国和其他捐助国可以在改善对外援助的问责制和有 效性方面相互接触。鉴于中国在国际发展中的作用越来越大，其政策和做法-从如何评估和确定发展资 金、评估援助需求和批准项目，到援助支付和项目实施-是需要仔细研究和分析的重 要问题。中国对外援助有别于传统捐助国和捐助组织的一个重要方面是，中国更加强 调其作为合作伙伴而非捐助方的角色，以促进发展合作。其支持发展合作的资金既包 括官方发展援助，也包括其他形式的贷款，如非优惠贷款和出口信贷。具体来说，涉及三个研究问题：中国在对外援助方面的观点是如何演变的？

中国对非洲的对外援助在多大程度上遵循了其整体的对外援助战略和模式，其中 有哪些主要特点？在中国提供对外援助的方法中，有哪些新的发展、趋势和问题？着重于了解中国对外援助观的演变，中国对外援助在过去七 十年的演变，以确定和评估其理由和一些主要的发展。然后中国对外援助的一些最新发展、趋势和问题。提出了主要 的结论和建议。

2. 中国对外援助观的演变。将非洲作为一个案例进行讨论，以突出中 国对外援助在视角和实践上的演变过程。虽然关于对外援助的文献很多，但经合组织发展援助委员会对官方发展援助的定义 是衡量援助最广泛使用的定义之一。‘资源流动...是指：(a)由官方部门承担；(b)以 促进经济发展和福利为主要目标；(c)以优惠的财政条件。除了资金流动外，技术合 作也包括在援助之内'。经合组织发展援助委员会区分了官方发展援助和其他官方资金流。官方发展 援助指的是以发展为目的的贷款，其性质是优惠的，"包含至少25%的赠款成分(按10% 的折扣率计算)"。其他官方资金流指的是"不符合[官方发展援助]标准的官方部门交 易"，其主要目的是促进出口。中国的对外援助包括经合组织发展援助委员会所定义的官方发展援助，但在发展资 金的目标和形式方面更为广泛。

中国不把对外援助看作是捐助方与受援方的关系，而 是更加强调合作和集体经济发展的好处。它将对外援助视为发展中国家之间的相互帮 助，注重取得实际效果，强调受援国的需求和利益，特别是后者的独立发展能力，并 通过经济和技术合作促进双边关系。事实上，中国2021年的白皮书完全避免使用"捐 助国"等词汇来描述自己的角色，并在标题中采用"发展合作 "而非"对外援助"的用语。中国对外援助的范围成倍扩大，特别是自2000年以来。在2021年的对外援助白皮书 中，中国明确指出，它"一直在将对外援助升级为国际发展合作模式"。这一模式包括 将“一带一路”倡议作为促进中国发展融资的主要平台；该模式还与联合国2030年可持续发展议程相联系。除了提供资金或实物资源，帮助受援国推进发展目标外，通 过援助活动实现联合国2030年议程中的可持续发展目标，

也有助于中国 提高其"软实力"。这种提升有两个方面：(a)通过提供全球公共产品改善其全球 形象；以及(b)加强其在国际体系中治理和标准制定方面的话语权。这也符合中 国自2013年中国总体外交政策，即中国在外交政策中 采取了更加强硬的做法，并开始作为一个大国在国际事务中发挥更积极的作用。将"发展合作"作为一个广泛的概念来描述中国对外援助的观点和实践。具体来说，它使用"发展融资"一词来描述用于提供援助和促进发展合作的各种类 型的资金流动。其中，有三种情况比较突出。首先是经合组织发展援助委员会定 义的官方发展援助，它大致相当于2021年中国白皮书中所说的"对外援助"，即赠 款、无息贷款和优惠贷款。第二类是主要由中国进出口银行和中国国家开发银行（中国的两家政策性银行）发放的非优惠贷款和 出口信贷，它们按照政府的指示提供贷款，

而不是出于商业目的。第三类是由中 国国有商业银行和企业提供的贷款和信贷，并由官方出口信贷机构担保或投保。 在某种程度上，这个更广泛的定义借鉴了中国自身作为官方发展援助受援国的经 验，特别是来自日本的经验，日本本身也强调将援助、贸易和投资结合起来，促 进中国的发展。

历史回顾。随着时间的推移，中国对外援助的数量和背后发生了很大的变化。总的 来说，中国的对外援助与中国的战略和外交政策目标、国内经济增长和外部商业 利益以及与世界其他国家的关系密切相关。以国际历史事件和中国国内关键。

4、中国对外援助方式的演变

图 2.1. 中国对外援助的资金流类型，1950-2018年

发展为过渡点，将中国对外援助的漫长历史分为四个时期。这样就可以对中国对 外援助的演变进行考察，突出在非洲的活动。目的是了解中国对外援助的动机和 过去七十年来的变化；并研究中国对非洲的援助政策是否符合其整体议程。

1950-1979年: 受意识形态驱动的方法。中国的对外援助始于1950年，为其两个邻国朝鲜和越南（北越）。它随后扩大到包括亚洲的其他 一些发展中国家，如柬埔寨、缅甸、蒙古和尼泊尔，以及非洲国家，如埃及、加纳、几内亚和马里。几内亚是第一个从中国获得信贷额度的非洲 国家，1960年的信贷额度为2500万美元。中国对非洲的援助主要包括无息贷款。在1964年1月访问加纳期间，中国阐述了经济援助和技术援助的八项 原则，其中"平等互利"和"绝不附加任何条件"是核心原则。然而，在这个早期阶段，中国的援助政策在意识形态上受其支持其他社会主义国家和发展中国家的国际主 义义务的驱动。经济上的可行性并不被认为是主导因素。

这一时期的对外援助也受到 了中国外交优先事项的影响，如打破美国或西方国家为在经济和政治方面整体孤立中 国而实施的制裁，以及从20世纪60年代开始与苏联竞争在发展中国家的影响力。20世 纪70年代一个备受瞩目且耗资巨大的项目是坦桑尼亚-赞比亚铁路，该项目被认为是 中非友谊的象征。中国认为对外援助是赢得朋友支持中国的国际和地区目标的 重要工具，从争取联合国安理会席位，到赢得主权所有的外交承认， 再到与第三世界国家建立统一战线。值得注意的是，在提出恢复中国在联合国席位的 决议的23个国家中，除一个国家外（南斯拉夫是例外），其他国家都曾接受过中国的 援助。特别是，在这一阶段，非洲国家在向中国提供外交支持方面发挥了关键作用。 20世纪70年代的一些事件导致了中国对外援助的第一次重要转型。

在国际上，中国与主要受援国-阿尔巴尼亚和越南的关系恶化，导致对这两个国家的援助计划被终止， 并导致中国对其对外援助的总体战略进行了审查。在国内，政治考虑优先于经济现实， 导致中国的援助主要是以请求为中心和交钥匙的模式（即受援国获得完成的项目或服 务）。1971-1975年，援助支出平均占政府总预算的5.8%，1973年达到6.9%的峰值。 显然，这给中国的经济带来了巨大的负担，不再是可持续的。20世纪70年代末，随之而来的预算调整导致了对外援助的大幅削减。特别是， 中国对非洲的援助大幅下降，从1970-1975年的年均3.19亿美元降至1976-1980年 的9400万美元。这一变化是由于其国内经济形势的恶化，导致其对对外援助的整 体战略进行了反思。

1980-1999年：优先考虑经济利益。从1978年开始，中国开始了经济改革和对外开放。经济发展取代意识形 态，成为政策的重点。从过去几十年中吸取的一个重要教训是，中国应将其对外援助建立在一个更加务实的基础上，同时考虑到自身的国内需求和履行国际义务 的能力。因此，中国对外援助的重点发生了巨大的变化，从意识形态上的驱动转 变为务实的、有经济基础的援助。20世纪80年代初，中国为了获得资本和发展经验，将重点转向西方。虽然在这 一时期，非洲对中国的对外贸易不太重要，但其自然资源对中国的经济利益变得 至关重要。这并不意味着非洲完全失去了对中国的战略意义。事实上，中国在1983年访问11个非洲国家时，宣布了指导中国和非洲国家之间经济和技术合 作的四项原则，强调平等互利和共同发展。

同时，中国开始将对外援助的规划与国内经济发展结合起来，以促进其自身的 全球贸易和投资-这被称为"以援促贸"。虽然中国的全球贸易额从1980年的370亿 美元增加到1990年的1170亿美元，但1980年与非洲的贸易仅占总额的2.6%，到 1988年这一比例降至1%左右。此外，为其快速增长的经济确保获得石油和矿产的机会，在中国与非洲的关系 中开始发挥更重要的作用。中国公司在20世纪80年代开始参与非洲的矿产开采。从1993年起，中国成为石油的净进口国。中国把苏丹、伊拉克、伊朗、俄罗斯和 巴基斯坦作为战略原油供应的关键国家。中国的"两个市场两种资源"概念阐述了 这一战略目标，即鼓励中国公司在国内和国外获得资源和贸易机会。【未完待续】请继续关注下一期。